作者︱方遒和他的同志们

编辑︱还朝 

1.引子[1]

“兖州的(欠款)1700多万,欠陈某是1300多万,他这个二三百万还算钱啊?”

6月13日,山东金泽园林建设有限公司经理,来到曲阜市姚村镇政府,讨要被拖欠已久的210多万工程款,得到了政府工作人员这样的回复(见图1.1)。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图1.1曲阜市姚村镇镇政府工作人员的回复

山东金泽园林建设有限公司的规模不大,注册资本总共300万,2014~2016年间承担了曲阜市姚村镇和石门山镇的一些道路绿化工作,目前被两个镇政府拖欠工程款多达470万,公司难以维持下去。

而这绝不是个例,2013年10月,山东正泰工业设备安装有限公司与高唐县经济技术开发区管委会签订协议,承建当地的科技企业孵化园工业厂房,2015年项目建成验收,至今仍被拖欠工程款924万(见图1.2)。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图1.2山东正泰工业设备安装有限公司仍被拖欠工厂款924万元

2.地方政府为何债台高筑

6月20日,山东广播电视台《问政山东》节目曝光了包括上述案例在内的部分民营企业遭遇欠债不还的问题,其中部分“老赖”即为政府部门和国有企业。济宁市工信部门的负责人现场回答,针对节目中反应的问题,将一查到底,按照合同约定,确定还款时间,保证公司欠款及时到位。说得非常正义坚决,然而现实总是很骨感,高唐县经济开发区管理委员会工作人员对于欠款的回应道出了实际的情况:“这事也很同情,但是也没办法。”(见图2.1)

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图2.1高唐县经济开发区管理委员会工作人员对于欠款的回应

地方政府并非单纯地不想偿还债务,而是没有能力偿还债务。1994年进行分税制改革,为了解决中央财政收入入不敷出的问题,朱镕基提出分税制改革的构想:“中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,消费税、关税划为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成”,分税制改革实行后,1994年中央财政收入比上一年猛增200%,中央财政实力大大增强。而地方政府财政日益艰难(见图2.2),以 2004 年为例,地方财政收入占全国财政总收入约为 45% ,但财政支出却占全国财政总支出的约 72% 。在中央把省里的部分税权上收的同时,地方也上行下效,将财政税收上收,最终最苦的是基层财政:省级以下地方政府的财权只有不到 17% 的水平,却负担 80% 的民生和绝大部分公共事务的支出[2] 。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图2.2中央和地方财政收入与支出[3]

地方政府官员的征集考核一项重要指标即为GDP,要让自己有政绩,必须将地方的GDP提上去;要提高GDP,就需要招商引资,修建地方基础设施——道路、桥梁、医院、学校等,这一些都需要政府出钱。

这些钱从何而来,一种办法是向中央要——所谓的“跑部钱进”,但是部分政府,尤其是县一级的政府无法通过这个途径要到钱,那就只有另一种办法——借。地方性融资平台(见图2.3)应运而生,以弥补政府开发时的资金不足,而负责提供贷款的商业银行与外资企业,知道这些投资公司的“后台”,也很放心地把钱借给“不可能赖账”的地方政府。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图2.3地方融资平台

2008年为应对金融危机,国家推出了4万亿计划,其中中央投资共1.18万亿元,占总投资规模的29.5%,其他投资28200亿元,占总投资规模的70.5%,主要来自地方财政预算、中央财政代发地方政府债券、政策性贷款、企业(公司)债券和中期票据、银行贷款以及吸引民间投资等[4]。地方政府的融资平台因此而呈爆炸式增长,从2008年到2010年,全国地方融资平台由3000家骤增至6576家,总贷款额则从1.7万亿元增至4.08万亿元!比国民收入提前翻了两翻还不止[5]。

近年来,地方政府债务也持续高歌猛进(见图2.4),2014-2017年,地方政府债务总额(包含隐性债务)从24.3万亿元增长到41.3万亿元,平均年增长率达19%[6],远高于同期GDP增速以及中央政府债务余额的约11%的平均年增速[7]。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图2.4地方政府债务余额(单位:万亿元)

对于政府官员而言,地方政府债务是一个“借在当代,还在千秋”的事,借债大规模搞基础设施建设,是一个立竿见影地拉动当地GDP增长的方法,地方政府之间的“GDP竞赛”,在一定程度上造成了地方政府债务高增长的恶果。GDP增长快了,地方官员的政绩好了,晋升后,债务问题也不归他/她管了——“我死后,哪管他洪水滔天”。如曾任武汉市委书记阮成发,他在执政期间,大兴基础设施建设,要让武汉“每天不一样”,被称为“满城挖”。根据可查到的数据,阮成发执政期间的2008~2011年,政府债务年均增长率达到24%,每年政府债务率均达到约200%[8],截至2012年6月,武汉直接负债高达2037.05亿元,人均负债20817元,负债率185.64%,成为“负债最高的城市”[9],2013和2014年武汉市政府偿债规模分别为310.59亿元、311.76亿元,相当于每天还一个亿4。2016年,阮成发晋升为云南省副省长,而武汉市政府巨额的债务问题则被甩锅给其继任者。

总之,1994年分税制改革后,地方政府的财政收入来源大大减少,而为了推动地方GDP的增长,发展地方经济,地方政府只能通过借债来获得足够的资金,然而经济发展的速度远不及借债的速度,地方政府债务也就不可控制地越来越大了。

3.缓兵之计

政府欠了那么多钱,怎么办?当政府的财政支出不足以还钱时,那就只能借新的钱来还旧的债,即“拆东墙补西墙”:如2015~2017年,贵州省的地方债务偿还资金多来自银行贷款,且接近一半的新增贷款用于偿还旧债5;再如据2016年山东省财务厅的消息,截至2016年9月底,山东全省已累计偿还政府拖欠工程款中,有56.7%是通过使用置换债券偿还的[10]。“借新还旧”已成为地方政府应对巨额债务的“惯用手段”,同时也是不得已而为之的“缓兵之计”。更进一步的,地方政府借债的来源扩展到了个人,2019年,由于地方债的规模巨大,政府债券已经开始面向个人投资者进行发售(见图3.1),个人投资者只要在银行柜台,就可以买到最低面额100元,利息达到3.5%的地方债。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图3.1北京市财政局通知[11]

除了“借新还旧”外,“土地财政”也是地方政府的一个常用方法。当年分税制改革时,将土地出让收入归地方政府,这也埋下了日后“土地财政”的隐患。1999-2015 年间,国有土地使用出让金收入增长63.3 倍,复合增长率29.6%。2014 年,全国商品房销售额为87281亿,土地出让金和11种相关税收65599 亿,地价和房地产相关税收占商品房销售额达84.2%,历史上平均为61.7%[12]。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上[13]。据各城市财政局的数据统计结果显示,全国城市对于“土地财政”的依赖度(用“城市国有土地使用权出让金收入/地方一般公共预算收入”来衡量)普遍地在不断提高(见图3.2)[14]。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图3.2 2015-2017城市对“土地财政”依赖度

“土地财政”是房价的最主要的组成部分,也是地方财政的主要收入之一,“土地财政”也成为了房价的重要推动因素,2015 年,11个城市房价的平均涨幅为3.8%,深圳的涨幅为32.1%,而相应的2014 年土地出让价格的平均涨幅为26.4%,深圳的涨幅为135.6%,土地成本的增速远高于房价10。因此政府宣布了多次调控,但是房价始终降不下来。房价的不断高涨,实际上一部分也是政府将其债务部分分摊到了买房者身上的结果。

然而,通过“借新还旧”的方式无疑会使得债务像滚雪球一样越滚越大,“土地财政”也会随着城镇化建设的饱和而逐渐收缩,这些方法均不可能解决地方政府债务问题,只能作为缓兵之计减缓矛盾的总爆发。

4.政府部门自身运转困难的出现

政府债务风险的积聚,一旦发展到山穷水尽之时,且不说保证对公共服务的投入力度,单是维持政府部门自身的运转都成了问题,正如近年来发生的事件所示,不断发生了对公务员和中小学教师相关人员工资拖欠(见图4.1,图4.2,图4.3)、社保资金和扶贫资金拖欠、国有企业破产财政兜底、企业退休人员养老金拖欠等事件,部分地区甚至给公务员下硬性指标,要求其参与政府的债务融资(见图4.4),这些事件将地方政府债务问题突显出来。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图4.1 2018年六安教师讨薪事件[15]

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图4.2 2018年广电员工讨薪[16]

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图4.3 2016年衡阳县数千名教师讨薪[17]

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图4.4 云南一区政府要求公务员参加债务融资[18]

5.未来发展趋势

经济发展遇到了困难,需要靠政府投资拉动,而政府解决不了钱从哪里来的问题,于是越发债务缠身,恶性循环。正如2019年博鳌亚洲论坛的一次会议结束后,北京市财政局负责人李扬回应“北京财政吃紧”的传闻时所说:由于经济有下行压力,导致全国各地财政都在吃紧(见图5.1)[19]。经济下行的压力得不到缓解,地方政府债务问题就不可能得到缓解。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图5.1李扬回应“北京财政吃紧”传闻

然而,经济下行的压力已经成为常态甚至还在发生恶化。地方政府债务的出现,就是为了经济发展服务的,尤其是2008年以后,政府在基础建设领域的投资的确对经济的发展起到了重要的推动作用,然而近些年来,这方面的推动作用已经越来越弱。2012年以后,虽然基建投资在占GDP比重不断提高,但是经济增速却仍然持续走低(见图5.2)。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图5.2实际GDP增速与基建占GDP比重(单位:%)

那么,经济发展的情况如何呢?能否救政府债务于水火之中呢?GDP的计算公式为消费+投资+政府支出+出口-进口,我们从这几个方面可以分析得出经济发展的趋势。

从消费方面看,社会消费品零售总额增速从2010年开始不断下降(见图5.3),与此同时,家庭债务占可支配收入的比重却不断上升(见图5.4)。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图5.3社会消费品零售总额增速[20]

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图5.4家庭债务占可支配收入的比重[21]

从投资方面看,各部分的固定资产投资增速也在不断下降(见图5.5),由于中国劳动力成本的提高以及东南亚地区的基础设施、工业基础的不断完善,也势必有越来越多的企业会从中国迁到东南亚,曾经推动中国成为世界工厂的“三来一补”模式也不能持久发展下去。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图5.5社会固定资产投资增速[22]

从政府支出方面看,政府支出尤其在2008年之后成为了不可或缺的经济发展的推动力量,然而现今体制下依靠政府支出推动经济发展始终解决不了政府的财政收入从哪里来的问题,由此衍生出了巨额的地方政府债务,目前许多省市的地方政府债务(加上隐形债务)的负债率(见图5.6)和债务率(见图5.7)已经超过了警戒线。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图5.6各省市负债率(年末债务余额与当年GDP的比率)

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图5.7各省市债务率(年末债务余额与当年政府综合财力的比率)

从进出口方面看,国内的消费市场低迷,资本必将更多地向外寻求获利机会,然而中美贸易争端等事件又严重限制着中国资本和商品的对外输出,进出口方面也不可能成为推动经济发展的有力因素。

从房地产领域方面看,吸引了众多资金的房地产领域也面临着萎缩的风险,商品房销售面积和销售总额的面积不断下滑(见图5.8),部分地区甚至需要设置房价“限跌令“以阻止房价的进一步下跌[23]。

地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网地方政府:我亲手高筑的债台里,藏着经济增长的秘密-激流网图5.8商品房销售面积与销售额增速变化[24]

从新兴产业方面看,“互联网+”、共享经济被称为经济的新增长点,然而在一方面,团购网站在2011年有5000家,之后3年骤减至200家;P2P网贷平台2015年有3400家,2016年降至2300家。2016年中国经营共享单车业务的公司有20多家,但是一年过后,就有数家公司在激烈的竞争中倒闭[25],所谓的经济”新增长点“也必定是垄断巨头的天下。另一方面,对于共享经济的劳动者,平台方以严格的程序和苛刻的制度来管理业务过程,如快递员大都没有签劳动合同[26],快递员时间都是按秒计,五险一金是少数[27],互联网行业不久前发生的“996·ICU”事件也表明了互联网企业会一起努力让员工为企业创造更多的价值——新兴行业的发展,被雇佣的劳动者只能获得发展成果的很小一部分,而社会的消费主要是由广大劳动者来进行的,这势必会使得生产的社会化和生产资料的私人占有之间的矛盾愈发突出,这一基本矛盾并不会因为这些新兴行业的兴起而得到解决,相反矛盾的爆发仅是得到了延缓,未来的爆发也是不可避免的。

所以说,经济的各方面推动力量都表现得疲软,经济的萎靡将为常态,地方政府债务债台高筑定成无解之局。

然而我们更应该明白的是,导致这个问题的直接因素虽然是经济原因,但是,深究之下则是整个时代和体制的问题,覆巢之下更无完卵,地方政府债务作为推动经济增长的枪炮,的确曾为官员的政绩添上了几笔亮点,然而枪炮的作用,已经处于不可避免的削弱中,它所积聚的矛盾,在近年来也以类似于“教师讨薪”的形式突显了出来,更有甚者,有些地方的城管执法部门也闹出集体讨薪的新闻,手握枪炮的暴力机关尚且如此,可见枪炮已在逐渐变成使用者手中甩不掉的火药桶,任何一个足够大的火星,都能将其引爆。

注释:

[1]“两三百万还算钱啊?”民营企业向乡镇政府讨要拖欠工程款被怼https://www.toutiao.com/a6704931394352579079/

[2]【刘胜军微财经】回眸“分税制改革”http://www.sohu.com/a/256406316_313170

[3]数据来源:国家统计局。http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0803&sj=2018

[4]发改委:万亿新增中央投资有四大来源。http://finance.people.com.cn/GB/9345367.html

[5]地方政府债与地方政府融资平台债务之间的关系和区别是什么?https://www.zhihu.com/question/21794702

[6]中国地方政府债务的功与过:正在发生的未来。http://finance.sina.com.cn/money/bond/research/2018-12-03/doc-ihmutuec5772769.shtml

[7]中央政府债务余额突破14万亿元。http://database.caixin.com/2018-12-26/101363588.html

[8]武汉资金困局:市政府每天都要偿还1亿元债务。http://money.163.com/13/0921/09/999LL1ON00252G50.html

[9]重磅!阮成发离任武汉赴任云南,9年“满城挖”,他为这座城留下哪些烙印?http://mini.eastday.com/mobile/161211201456971.html

[10]山东仅政府欠工程款就千亿,全国呢?http://blog.sina.com.cn/s/blog_4969c6830102wpnn.html

[11]http://czj.beijing.gov.cn/zwxx/czyw/t20190402_1097172.html

[12]任泽平. 房价构成分析:谁是房地产盛宴的受益者[J]. 股市动态分析, 2016(40):16-17.

[13]土地财政-百度百科。https://baike.baidu.com/item/%E5%9C%9F%E5%9C%B0%E8%B4%A2%E6%94%BF/9039372?fr=aladdin

[14]“土地财政”还能续命多久?百城“土地财政”的路径依赖与趋势。http://www.sohu.com/a/256760915_313480

[15] 5·27六安教师讨薪被抓事件-百度百科。https://baike.baidu.com/item/5%C2%B727%E5%85%AD%E5%AE%89%E6%95%99%E5%B8%88%E8%AE%A8%E8%96%AA%E8%A2%AB%E6%8A%93%E4%BA%8B%E4%BB%B6/22615865?fr=aladdin

[16]广电职工拉横幅讨薪,媒体界还有铁饭碗吗?https://www.sohu.com/a/235898781_151182

[17]衡阳上千教师聚集县政府门前 集体讨薪拉横幅。http://sc.sina.com.cn/news/z/2016-05-06/detail-ifxryhhi8448440.shtml

[18]云南一区级政府要求公务员参加债务融资官方:自愿。http://news.163.com/18/1019/13/DUG132HM0001875P.html

[19]李扬回应“北京财政吃紧”传闻:全国都吃紧经济下行财政吃紧很正常。https://v.qq.com/x/page/n0854khjuf4.html?ptag=114la

[20]数据来源:国家统计局。http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0H&sj=2018

[21]田国强:我国家庭债务与可支配收入之比达107.2% 接近极限。http://finance.ifeng.com/a/20180809/16438955_0.shtml

[22]数据来源:国家统计局。http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0501&sj=2018

[23]楼市惊现限跌令!小城市房价撑不住了?http://house.hexun.com/2019-06-23/197616747.html

[24]2019年中国房地产行业发展现状及发展前景分析。http://www.chyxx.com/industry/201904/727570.html

[25]互联网公司成为独角兽仅需4年 为何倒闭也来的这么快?http://www.chinairn.com/news/20171012/135800503.shtml

[26]外卖员大多没签劳动合同,送餐出事往往只能自认倒霉。http://news.ifeng.com/a/20161201/50345488_0.shtml

[27]快递员生存现状:时间都是按秒计 提供五险一金是少数。http://finance.sina.com.cn/roll/2018-12-17/doc-ihqhqcir7424384.shtml

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