北京土改试点②“让一个镇一个镇的灰色建设，向历史告别”

原编者按：

2015年2月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定：授权国务院在北京市大兴区进行“农村集体经营性建设用地入市”的改革试点。2017年10月31日，全国人大常委会审议决定，拟将农村土地制度三项改革试点期限延长至2018年12月31日。

“北京土改试点”系列将从政策、规划和实施三个层面，探讨大兴区进行“农村集体经营性建设用地入市”改革试点的情况。本篇内容摘自大兴区政府网站发布的《大兴区农村土地制度改革试点工作报告说明——农村集体经营性建设用地入市试点通俗读本》，将从政策层面介绍“大兴试点”的重点内容。

2015年12月9曰，谈绪祥同志（时任中共北京市大兴区委副书记、区政府区长，中共北京市委经济技术开发区工委副书记）在大兴区集体经营性建设用地入市试点领导小组成员工作会上，重点强调内容如下：

集体经营性建设用地改革很明确，是中央改革领导小组下达的，不是国务院不是国土部，是由国土作为办公室牵头做这项事，往下推，仅此而已。

第一个，如何看待这次改革的重要性。

我们从12年开始（改革），但是现在很多同志还处在表面认识，不是很了解，不太明白，参与度不够，创新度不够。我主要强调这次改革非常重要，重要在哪呢？中国的改革开放发展起步就起源于土地的改革，自古以来就是，改革开放更是。最开始我们没有技术，没有资金，我们哪来的这么多钱，除了后期劳动。我们的第一桶金怎么来的？

从“文革”后，真正走向改革开放是历经两次基本制度的调整与改革，极大地刺激了经济活力。第一次就是农村的联产承包责任制的改革。当时国家经济要崩溃了，全中国的人都吃不饱，要饿死。正是这次改革为经济开放奠定了坚实的基础，正是联产承包责任制让大家变成一个自己掌握的生产资料，这对中国现代影响太大了。

第二次改革是八十年代初的国有用地改革，当时宪法规定是不可以的，土地公有制怎么能卖给别人呢。当发现脚下的地就是资本的时候中国人突然有钱了，外国人再来的时候不是白给地了，是我们合作办厂。到最后有平台交易，来我这办厂你得花钱买地。

现在的财富都是那次改革带来的，这是第二次关于土地改革制度的基本调整，现在改革开放三十年以后我们面对什么问题，没有奔驰厂？没有高端的产业？没有钱？不是了。

第一，从国家的角度看，现在主要的问题是经济发展不均衡，这种不均衡长期下去会给政权造成麻烦，所以现在需要土地改革站出来。需要调整的是什么，就是经济发展差异问题。北京不先解决这个问题，谁先解决？所以这次改革是国家土地方面的第三个改革。所以我们看这次改革意义有多大，我们经历的是国家的又一次制度的调整和改革，我们要抓住这次改革。从国家的角度看，这是一次基本制度改革，在中国什么能比土地改革重大。

第二，从北京的角度看这次改革的重要性。大家都知道前几年的50个重点村，旧宫、西红门都有。北京高度现代化的中心城套着肮脏的大围脖（城乡结合部），围在北京中心城的是什么，是几百万人组成的枷锁。城乡结合部是基本土地冲突带来的，你不给它合法权益，它只能低效使用，这个是中国城市化进程中暴露出的问题，怎么解决它成为一种必然性。城乡结合部带来人口差异问题，外来人口和本地人口，穷人和富人所有矛盾全集中在这。所以，通过土地改革让国有土地和集体土地同权同价，对北京来讲也是退无可退了。

第三，从大兴的角度来讲。大兴的经济起步晚，在市里我们仍然处在中等偏下的位置，所以我们怎样能迎头赶上呢。这就是一次机会，让老百姓缩小差距只能是改革。现在，让农民带着土地资源自主城镇化的过程，带着自己的资产逬入市场，就是这次改革，对大兴来讲这就是一次机会。

所以，这次改革从中国来讲是基本制度，从北京讲是破解核心难题的途径，大兴角度讲是要抢抓机遇，让老百姓富裕，解决农村发展基础性问题，你不参与市场永远靠种地是不行的。重要性是我讲的第一个，能够从理论上、历史角度、国家角度认真学习，在座的都是一把手，委屈大家当处级干部，分分钟某一天去当局级干部，而且大兴也需要咱们站在更高的角度，更深的角度去理解这改革。

第二个，正确认识这次工作，防止一些误区。

这是一次改革，不是政策。授权不一样，这是明确的改革文件授权、法律授权，这是一个行政授权。法律授权是全国人大授予国务院在试点地区停止适用相关法律的，改革目的就是对这些法律进行修订。几点误区：

1.这不是政策，这是改革。但这种改革是充分赋权的，所以大家要担负改革的任务，是要你来当设计师。

2.更不是技巧，不要在改革中抖小聪明，实事求是是最重要的。因为你面对的是老百姓，你（手里）的是老百姓的资源、农民的资源，不是国有用地，国有用地只要你能通过就行，这是老百姓的地，所以，它产生的社会影响是很深很大的。

3.不仅仅是土地，这事是非常综合的，涉及到科学、涉及到制度问题，涉及到法规问题，涉及到利益问题，涉及到法律问题等等，是个综合性的改革，真正的难点在于农民自主程度不断提高和现代化。这是难点，背后有利益分配和运营两大块，怎么组合起来，怎么分配好，要不断地成长，这将来是最大的难点。

4.针对改革中的设计和日后的管理来讲，它不简单是个国有土地出让的延续，它要与改革相匹配，它要与国有土地出让相统筹，国有土地中许多值得探索和改革的东西，通过集体建设用地，在国有建设用地统筹的基础上，推动土地管理制度的改革。主体不同，所有者的不同，实际上在管理体制上是有所不同的，集体土地是不同于国有土地的，在法理上是这样的。所以，不是国有土地管理上简单的延续，这必须要明确。

第三个，为什么要搞这次改革。我们的目的有三个。

1.农民致富，跟上社会同步富裕的步伐。让它的资产获得社会应有的权能，应有的价值，应有的效益，为多致富开辟一条道路。

2.利用这次改革，解决改革发展以来的历史遗留问题。30年在发展建设，特别是在以土地为核心的建设中形成了很多弯路，很多教训，这些东西不能挂在一个人的头上，这些历史问题谁来解决啊。钱从哪来，资本从哪来，成本如何消化？这是我们作为这届政府要对历史负责的，解决历史遗留问题是政府的最重要的目的之一。这是个原则，不能退让。

各镇的党委书记注意下：我们的理想化是，通过这次制度改革，把所有非法的、违法的，说不清的房子都拆了，把成本装入集体建设用地改革的成本当中去，让大兴只剰下合法的民宅、合法手续的国有建设，合法手续的集体建设。山水林田湖，没有违法建设，没有灰色建设，就是这么理想化的目标，这不是三年五年能达到的，可能需要十年八年，我们可以统筹安排，不断推进。让一个镇一个镇统筹下的所有灰色建设，向历史告別，进入制度化的过程当中去，这句话非常重要，必须全镇统筹，认识不够当然就理解不了，账是一定能算过来的，关键是大家能不能统一思想，愿不愿意这么干，这点道理先得说清楚。

3.大兴紧抓历史机遇发展空间问题。我们应搞些好的项目，跟农民的利益紧密结合的，是跟依法守规紧密结合的，是和首都总体定位和大兴区产业结构总体吻合的，所以为我们抢抓历史机遇取得了发展空间。在这里面，隐含着一个效益价值问题。既然开发空间，开发空间就有便宜的就有贵的，有好的有不好的，有适合的有不适合的，如何去统筹？

要对我们的土地规划，城市的城乡规划提出了一个重大的挑战，对我们经济社会发展的统筹又提出了挑战，哪的地值钱，哪容易搞产业，搞哪类的产业，如何集中，怎么协调政治间的利益，怎么跨区域协调指标的利益，当地被用地的老百姓和拿出指标的老百姓，他们的利益各算多少？看上去复杂，实际上我们效益高了，效益高不是政府拿到钱了。是老百姓的调节金多了，是发展基金多了，政府一分钱没拿，我还每年接着投基础设施，还接着投别的。所以这里面就有一个发展空间，发展空间背后的含义不仅仅是一亩地、一块地、一块拆平了的地，还有土地的统筹规划，使用规律。

第四个，就是如何搞的问题，也是一些问题的交流。

一是要定好性，什么叫定好性，刚才讲的定好性就是改革，要为改革的艰苦付出做好准备，什么叫定性，定性就是为老百姓干事，不是为我们的国有资产怎么样。这是集体用地，这叫定性；这是改革，这就叫定性。别定偏了，定偏了就定成政治了，定成一个技巧，定成一个途径了，那咱们的改革就叫失败，是教训。所以这个就叫定好性。

其次，要定好位，衷心希望在坐这十三个镇通过这样一种改革的工具，获得更加好地发展，更好地解决问题，更顺畅地发展。但是，各个单位、部门要定好位，全力以赴支持改革，面向一个新的体制机制的创新，去做好设计，放管结合，主动地变职能，向传统的权利敢说“不”，敢去争取新的权利。什么权利？服务市场，树立市场管理的威信秩序，树立执法的威信，这样的权利要树立，而不是继续强化审批。减少前置管理、审批、审査、审核、备案等等这些权利，多去査査、执法，执法同样是权利，服务同样是权利，政策同样是权利，这样的权利很多。

是想为了下一个产业发展创造空间，还是要为老百姓着想；跟区里是什么关系，是诸侯还是讲全区一盘棋；我得了多少地，我怎么样有难度，这些都要定好位。作为全区的一整盘旗，不是要大家牺牲利益，而是要在争取到更多利益的同时，要带动兄弟们一把，服从区里的整体大局。这样我们大家实际上是获利的，就像这次我们出差看到的汕头人似的，汕头人有一个特点就是特别愿意你赚钱，你赚钱我就赚钱，这就是文化，要是各自为战，相互封锁，甚至较劲，那就完了。所以，这个情绪刚才都反应出来了，有的地多，两万多亩，还有说一千多亩，最后打个折，没规划的还六七百亩。不用担心，往下还有研究的余地，包括利用强度，还有很多研究的东西。

再次，就是定好点，抓好点，不要选错了点，不要受别人的影响，要从整个改革的大局出发去抓好点。对于部门来讲，去抓好什么点，就是面对这次改革，要做什么。从审批管理体制、监管体制、服务体制，如何去检讨，如何去设计，还要配合好。配合好，后面又隐藏着这些，怎么从改革的角度对既有的审批管理逬行思考反思，对新的制度如何建立，如何学习这次改革的从中央到地方的相关文件，如何对社会的监督程序进行联动，实施有效地服务、控制、管理，这就是要定好点。

我把我的点就定在完善制度上，建立完善新型的审批、管理、运营、服务的制度上。在座的各个部门，主要的核心部门，回去写一份东西给政府交来，算是调研报告，对以往审批体制中存在的利弊，和对集体建设用地审批改革的一些思考。大家别怕写错，本来就是交流，我相信这个绝不是一两个月、半年一年就能定的，一定是有个过程，但是这种理性的思考和理性的反思不能没有。各部门不能袖手旁观，坐等改革成果。

你就是一部分，国地税部门的，集体经营性建设用地建起来，税怎么设，怎么设机构，怎么设管理，怎么覆盖？从地方税收贡献角度来讲，在一个大的产业，哪些税收更有利于地方经济增长，有利于老百姓的增收致富，针对营改增也可以做研究。在法律关系方面，作为政府介入集体建设用地的法制办，介入到集体建设用地的运营管理、规划建设当中，法制的依据在哪？可能触碰的问题在哪？对修法能提出什么样的建议等等，都有大量的工作要做。所以，怎么叫支持改革，融入改革，推动改革，就要把自己当做主人公放进去。

最后，有三类改革的重点。

1、城乡结合部，这是有价值的地区。

2、治安矛盾突出的地区，为什么一下锁定了育云店，青云店交通也好、别的也好，就是人气聚集的地方，长子营一动它就压力大，安定一动它压力也大，历史上形成的，咱们不去做谁去做，敏感地区现在推。

3、促进农业产业结构调整地区，有些南部地区可以尝试搞现代农业。得到认可的是用集体建设用地试点结合一产结构调整，带一点观光农业、高效的设施农业，1000亩给5-8亩建设用地去带起来。这地不能烂在手上，要推向市场，现代农业、高效农业、特色产业，要怎么和建设用地搭配？

最早形成的叫镇级统筹下的城乡结合部集体建设用地的利用试点，这次改革的试点支撑点是市场价值，因为我们要拆，我们要让农民富，这两个得满足。至于建的发展空间是不是最好的，先放一放，第一要覆盖成本，第二要保障农民的收入增长，这两个成本加起来，如果没有市场的支撑，就做不到。

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