文 | 李鹏程
科层制的官僚体系是权力依职能和职位进行分工和分层，以开展社会行政管理的机构体系。在官僚体系里头，依层级上级向下级发布命令，下级没有太多商量探讨的余地，一般只能照章执行。批评官僚体系的人会说它对上不对下，一切事务都由官僚体系中的上层决定，没有办法保障民众的利益；赞扬它的人则常会用它权力集中，反应迅速，能克服民众的短视，集中力量办一些大事来进行反驳。
官僚体系忽视民众利益的方面已经在历史中展现得非常明显了，在此不多做赘述；那么它是否真的如它的维护者所言的能够迅速反应，克服民众的短视倾向做出更为英明的决策呢？
粗粗看来，在官僚体系中，看似上级对下级拥有绝对的权威，下级自然只能牢牢团结在上级的周围，一层一层地向外扩展，整个官僚体系都应该以它的权力核心为中心，紧密地团结在一起才是，这样它自然能够迅速遵循最上层的决策开展行动。而在官僚体系的最上层，自然有海量的顶尖专家对社会运行进行顶层的计算和设计：他们比我懂，也比你懂，自然可以突破民众的视野局限进行科学决策。
然而现实又如何呢？在官僚系统的内部存在着大量的矛盾，不单在不同部门间存在着深刻的矛盾，连有直接统属关系的上下级之间也存在着矛盾。这些矛盾不单阻碍决策的层层执行，对决策本身的科学形成也会产生阻碍。这是怎么一回事呢？
一、冰山一角：财税斗争中的难题再生产
在国内，官僚体系上下级矛盾最核心的是央地矛盾，央地矛盾最集中的一次体现是分税制改革。可以以分税制改革为案例来分析官僚上下级之间的内部矛盾。
分税制改革是1994年朱镕基总理推动的一项财政体制改革。在改革开放后至分税制改革前，国家财政体制采取“包干制”，地方财政仅需向中央缴纳定额的财政税收。这个定额依据中央和地方的逐一谈判进行确定，往往依据地方的一些经济发展指标而定，地方为了更多地截流税收，往往虚报相关指标，向中央上交的税额多年不增长。中央财政收入占全国财政收入的比例连年下降，至1993年低至22%，中央本级支出的国家安全、科研、外交等支出减无可减，中央财政入不敷出。在这样的背景下，分税制改革开始了。
分税制改革名义上说就是划分中央和地方的财权和事权，把一部分税种交给中央财政征收，一部分交给地方征收，其余由中央和地方共享；与之相对应的，中央政府和地方政府的事权也进行了明晰的划分，如国防、外交，还有中央本级的行政、公检法、文化、教育、医疗、科技等支出归中央负担，地方的行政、教育、文化、卫生等支出由地方负担。分税制改革的种种举措看着似乎合情合理，但它实质上是一次中央集中自身权力的行动，魔鬼隐藏在财权和事权分割的具体举措里。在税收权力的分割中，如关税等几种方便征收的税种均归中央财政征收，规模最大的增值税中央和地方按75%∶25%进行分享，中央的财政收入份额相较包干制时期大大扩展了；而地方的种种行政、教育、卫生等开支是相对硬性的支出，却只能留由地方政府负担。到2015年，中央财政收入占全国的50%，而支出仅占15%，中央财政盈余的部分则通过转移支付逐级分配给需要资金的地方政府。
分税制改革本身就是中央和地方矛盾的产物，那么经过分税制改革，中央政府把财权上收，中央和地方的矛盾是否解决了呢？答案显然还是否定的。在改革中，中央财政拿走了大税种增值税的75%，地方政府发展地方国有企业和乡镇企业获得的回报大幅降低，这是地方国有企业和乡镇企业改制的一个导火索。改革后，地方财政入不敷出，为了增加财政收入，在2000年前后，地方政府盯上了中央地方四六分成的土地出让金。在1994年分税制改革中，城市土地使用税、不动产税划归了地方政府；1998年住房制度改革使城市住房商品化；2001年认可的地方政府“土地收购储备制度”使地方政府获得土地出让金行为得到了认可，并使地方政府垄断了土地市场；2002年国有土地招拍挂制度的出台使土地通过拍卖方式售卖，这些举措都助长了地方政府售卖土地用土地出让金填补财政空缺的行为。至2012年，土地相关收入已占地方政府收入的75%左右。
通过分税制改革，中央政府集中了自身的权威，获得了更多的财政收入，似乎官僚系统应该组织更紧密，更高效了才对？但现实是地方政府的财政负担无法轻易甩开，那就必须从其他方式扩张财政收入，主要是土地财政。中央政府既然已经通过增值税等税种获得了足够的收入，那么对土地出让金等地方性收入也缺乏管控的动力；另外，它也必须体谅地方政府财政的难处，不愿把地方政府新开源的财政收入项（土地出让金）限制得太死，以免激化央地矛盾。权力的向上集中反而在地方形成了一块不受中央权力影响的真空。
另一方面，自分税制改革将政府财权上移之后，中央财政相对宽裕，就通过转移支付的方式将财政收入分配给缺钱的地方政府。照官僚体系支持者的逻辑，这种自上而下分配资源的方式，自然是最有效率最科学的，但现实如何呢？
现实是无论官僚政治的支持者如何鼓吹管理得科学，抽象指标制订得合理，县级政府胡乱花销的行为在这套转移支付的体制下都非但无法杜绝，反而频繁广泛地发生。独山县的四百亿“奇观”绝非偶然现象，笔者曾居住的东南某小县城的县领导五六年前突然看上了县城边某小湖的旅游价值，打算把它开发成一个旅游景点，竟真从省里申请下了资金。用着这笔钱，县里拆了一些楼，小湖被开掘成了大湖，湖上盖了玻璃桥和木制的游廊，岸边泊着几艘小船。湖成为了周边居民傍晚散步的一个“景点”。可后来湖上的工程就再没有了动静，一些没有拆完的房子留了一些断壁残垣依旧立着，一些原来的小区变为了荒地没有继续建设，玻璃桥碎了一块放上了危险标识，木头做的游廊和小船被日头晒得干裂褪色，连周围居民也很少再去湖边散步。
二、管中窥豹：从工程总分包看上下差异
如上的现象在自上而下的官僚体系当中经常发生，一方面不受制约的上级或为了自身的利益，或为了维护自身的权威，或是拍脑袋，给下级制订了不切实际的任务要求，下级如果非要完成就只能动用一些灰色地带的方法。而上级只要任务指标能够完成，对这些灰色的方法一般也会默许，集权和权力真空这两个矛盾的现象同时出现。另一方面，上级部门又经常没有足够的能力来解决甚至只是简单地了解实际问题，集中于上级的权威被胡乱使用、资源被错配。
从事工程工作的朋友经常会发现，工程总体单位因为人数有限又需要在工程的各专业领域分别着力，往往在工程不同分项上的技术能力都很薄弱，根本比不上负责分项的单位，甚至在某些领域完全没有技术能力可言。分项在一些技术细节甚至技术核心上糊弄，总体都没有能力发现。出现这一问题的原因不在于个人能力，总体部门的个人能力一般不弱于分项单位，但个人再厉害，他也只有人的能力，长不出三头六臂，规模上的差异决定了在具体技术能力上上下级之间的差距。
这对于官僚系统是一样的，上一个层级的单位人数和规模比它管辖的各下级单位小得多，上级没有能力了解工作细节，只能定下一些指标进行考核，或者请一些第三方的专家来进行评价。但具体的考核指标是容易规避的，下级有心糊弄上级总是可以办到，而第三方的专家身处这一领域，和上下级单位往往都有业务或利益上的往来，两边的面子都需要卖，集中于上级的事务权威在实际工作中往往落在了空处。
官僚系统解决这一问题的方法往往是尽量增加考核的频次和项目，以便让上级更多地产生对下级的掌控感。可是这一方面让各级官僚机构花费大量精力准备检查材料，疏忽本职工作；另一方面放大了上级官僚机构因为规模较小处理信息能力薄弱的缺陷。大量下级官僚上交的检查材料被上级随意堆放，根本无暇细看，实际考核时还是粗粗估计一番，或者直接领导签字了事。有的时候领导连字都没空签哩，干脆委托个劳务派遣的秘书统统盖个手签章。所谓的上级对下级的考核越发流于形式。其实在科层制的官僚体系内部，上级对下级的细致考核本就是不可能的。
这可以说是科层制官僚系统的死穴，上级部门因其规模较小，处理信息的能力和具体技术能力比下级单位实际上要薄弱许多。在工业化进程中，上级单位或许集中一部分牛人就能掌握技术制高点，把社会生产生活活动管理好。但在工业化几乎完成时，社会生产活动越发复杂，社会上绝大多数技术和管理人员没有质的差距，规模上的矛盾压倒个人能力差距开始逐步凸显出来。上级部门越是集中权力，严格向下要求，就越是被下面糊弄；越是细化考核指标，就越是处理不过来，考核越是流于形式。
三、复工复产显真形：责任制下的条块冲突
让我们回头看看现实中发生的事情。北京本轮疫情持续了近一个半月，最近各区纷纷开始复工复产，哪怕是最近病例仍较多的丰台区，也打算在连续两天不安排全区核酸后，在6月9日放开封控。但其实在五一假期过后，疫情刚刚开始之时，就有一些国企和事业单位想着在防疫政策下给自己开个口子，方便单位复工复产。例如，一些国企宿舍区和办公区均在封控区但有一定距离，就找到街道让搞个特殊化，让单位员工可以在两地之间通勤，后来被街道政府无情地驳回了。
诸位读者觉得我想说什么？是国企单位不顾大局在疫情期间要复工复产的做法不当；还是基层地方政府行事认真负责，讲政治讲大局，阻止了国企因为复工可能导致的防疫漏洞，值得点赞？都不是。
国企和街道政府均是体制的组成部分，分属不同的团块。在疫情到来之时，对地方政府来说第一位的肯定是防疫，如果防疫出问题一定会被追责。而对国企来说，情况就更加复杂一些。首先，防疫对国企依然重要，企业内部出现疫情企业领导肯定要负责。可是除防疫之外的其他工作对企业同样重要，比方说对承担项目的单位来说，发布项目的单位会在项目结束评估时，会因为承担单位今年受疫情影响停工了几个月，而在评估时网开一面么？有两家单位同时竞争一个项目，一家因为疫情停工了，一家不受影响，发布项目的会说“A单位现在停工了，我们竞标先等等看”么？都不会。不管是抢不到项目还是项目评估结果不佳都会影响到国企的收益和后续发展，那么国企单位又怎么能不急着复工复产呢？
这样的案例暴露的是深层的矛盾，在官僚系统不同的区块，其考核内容不同，行事逻辑不同，极可能发生冲突。对于基层国企，一方面要按时完成项目，另一方面要跟着地方的防疫指挥棒走，在行事时陷于两难。街道政府阻止国企复工的方式并不代表着矛盾的解决，只是牺牲基层国企罢了。
而在自上而下的官僚体系里面，这样的问题尤为难以解决。对于国企来说，它发布任务的上级不会体谅它没有办法完成项目任务的难处，也不会为了下级国企的任务困难和街道政府或上级地方政府沟通复工相关的事宜。那么国企就要么复工然后被地方政府拦回来；要么偷偷摸摸地复工，产生疫情传播的风险，直到地方政府加以禁绝。可这仍旧不意味着矛盾的解决，只是基层国企的利益被牺牲罢了。
所以现实就应了标题里的那句话，官僚系统看似是上级一言九鼎说一不二，权威相当集中的；实际在大多数工作中都是九龙治水。体制内不同的团块，不同的单位分别依着互相冲突的考核逻辑行事并时常产生矛盾，而相关的单位并没有权限来调整自身的考核逻辑。而看似有能力开展协调的上级单位首先并无意愿为了解决下级单位的问题和其他团块的单位进行沟通；也不会因为这样的冲突体谅下级单位的工作难处放松要求，因为它自身也处科层之中。
四、体制之思——怎样最终跨过矛盾？
对于体制日常运行模式有所了解的人都不难发现其中存在的问题，若是有心也会去思考问题的根源在何处，什么样的制度才是更优的。只是历史上施行的制度均有各自的问题，财税制度的包干制还是分税制就是这样。如果单纯对制度进行分权和集权的粗暴二分直接对比优劣，就很难找准问题的关键。
（一）集权还是分权，亦或分权就是集权
前文已提到分税制改革的背景，在中央财政的包干制下，地方截留了大量财政收入，导致中央财政收入不足。但那段时间的问题还不止于此，各省各市财政富余，纷纷用手里的资金刺激产业发展，全国产业毫无规划，地方对产业重复建设严重，许多产业在几年内就出现了产业过剩问题。一些相对强势的省份在经济问题上甚至敢和中央叫板，在财政收入分配上一毛不拔。
有些人会用这些在包干制时期出现的问题来论证中央集权的合理性，认为中国每次在中央走弱、地方强势时都会导致政治经济混乱，甚至会加强地方的离心倾向。所以为了保证社会稳定，中国必须实行权力集中的严密的官僚体制。
但这种离心的倾向恰恰是官僚体制带来的，80年代中央向地方的分权，其另一方面恰是地方内部的集权。在一个表现相对弱势的中央核心周围形成了多个结合紧密的地方性核心，那能不出现混乱么？而这种地方性核心的形成在官僚体制下有其必然性，官僚体制是以上级对下级的权威来构建的，那么在官僚体系中的某一个层级削弱自身权威的时候，它的诸下级失去了上级的压制，同时又仍拥有对更下级的权威，那么一定会以自身为核，形成一个有分立独走倾向的小官僚团体。
80年代可以说是这种强枝弱干模式的集中体现，不单中央向地方放权，政府也在向各地的国有企业以及私营企业搞包干放权。而这并不是官僚体系的削弱，而是官僚体系的加强。因为在那之前，权力并不在那地方的枝叶手里，也不在中央的茎干手里，权力在那千千万万民众的根须手中。民众形成的职代会等各级自治组织掌握着基层权力，给中央权力提供了合法性，开枝散叶形成了整个行政体系。但在80年代，官僚系统核心向外围的放权让利使得各级地方官僚组织（包括企业）有更多实力把散落在官僚体系之外民众手中的权力收归官僚体系内部，即便这时权力仍在各个地方官僚集团手中，那对官僚体系来说也比在民众手中要好得多。经由分税制改革，中央收拢权力，一个自上而下的官僚体系就重新建成了。
（二）如何实现集中和民主的结合
很多左派都认为在市场经济下，经济危机是不可避免的，需要实行计划经济体制。但部分人对计划经济的想象，依然停留在一种相当简化的模式上，即由一个中心的机构统一计划资源的分配和商品的生产。但经历对官僚政治的分析，完全可以发现计划经济绝不是如此简单就能实现，由中心的机构自上而下进行资源分配计划生产，其工作形式和科层式的官僚系统没有任何区别，照样也会遇到上下级之间的矛盾，不同部门、企业之间的矛盾。科层制的官僚体系是照例既集中不起来又民主不下去的，既无法实现资源的有效配置，也无法自下而上的有效反馈生产中出现的种种问题。
所以，计划经济其实意味着一套全新的生产组织形式，如何实现民主和集中的结合，不同机构部门之间如何沟通协作，上下级之间如何平等的进行信息传递和生产组织，下级应该如何反馈自己的生产现状以对计划进行调整……甚至，是不是根本就不应该有上下级这种东西存在，因为上下级本身就是官僚政治的表现。这都意味着协作方式和管理方式的创新。在历史上，如“鞍钢宪法”和大寨的“自报公议”劳动管理制度都是对科层制官僚体制之外的生产组织形式的有益探索；在现实中，资本主义企业的诸如扁平化管理等的管理模式亦可借鉴。今日的左翼同志，在理论探索之外，也应在实践中探索新的生产组织形式究竟有哪些可能，能够达到官僚体制的生产效率，也能够让每个人得到自由全面的发展。
请关注激流新号“纪卓阳”，旧号一直关禁闭！
为了避免失联请加+激流网小编微信号wind_1917 
（作者：李鹏程。本文为激流网首发，如有转载请注明出处。责任编辑：东风）
