环卫工人节｜十城环卫行业工人权益政策分析报告

1959年10月26日，时任国家主席刘少奇接见全国劳动模范、掏粪工人时传祥，高度赞扬环卫工人对社会的贡献。1987年，黑龙江省牡丹江市率先于该日设立“环卫工人节”，时至今日，此创举得到了全国超过61%的城市响应。“10.26环卫工人节”的政策性设定，目的在于提高环卫工人的社会地位和认可度，并改善其一贯以来的低待遇低福利高风险的工作处境。恰逢各地庆祝今年“环卫工人节”之际，希望通过此报告促进公众对环卫工人境况的深入理解，反思现有环卫行业困境，促进未来的对环卫工人福祉的改善。

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市政环卫行业，无疑在现代城市发展中扮演了极为重要的职能。作为公用事业的重要部分，市政环卫劳动者对城市环境卫生和市容市貌进行维护，通过有效处理城乡生活废弃物，旨在提供一个清洁、有序的城市工作和生活环境。城市化的迅猛推进，资本主义生产和消费文化无孔不入，垃圾生产和处理成了现代化进程中攸关的环节，而针对环卫行业的改革则一直是城市管理者关注的核心。

2002年原国家建设部首次发文《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，该文以“促进市政公用行业的发展，提高市政公用行业运行效率” 为出发点，要求各地“加快市政公用行业市场化进程”。该举措直接加速促进了全国各地在环卫行业的市场化改革[1]。

建国以来，市政环卫的供给责任由政府“一揽子”包办，但其“政企不分、多头管理、管干一体、人员冗余、效率低下、技术水平低和财政支出大[2]”的管理体制在追求“效率至上”的市场话语浪潮中广为批评。自2002年起，“市场化”文件成了环卫行业的分水岭，全国各地从主要大城市开始铺开环卫市场化试点，以北京、上海、广州等地为主；在2013年十八届三中全会之后，政府再一次明确公共服务的社会购买趋势[3]，并主力推动环卫服务的市场化，环卫行业进入全面市场化发展的阶段。而近些年垃圾分类新举措的推广，同样成为鼓励私营企业、民营资本踏入环卫行业的契机。

在环卫改革的传统论述中，改革的驱动力来自于政府渴望以市场化承包方式来控制或降低环卫公共财政投入，同时期盼引进额外社会资金提高环卫行业的技术效率和机械化水平。在美好的市场化论述之下，各地政府相继开展实践，携“减负提效”旗号，将环卫体制改革视为“卸包袱”，一切交给外包公司。学者窦学伟在其论文提到，“只要城市化水平提高，环卫作业水平提高，无论哪种管理体制，环卫经费都会增加”[4]；实践中，以道路保洁为主的公益性环卫行业，本身既缺乏自我造血的机制，亦严重依赖政府财政拨款维持运营，未必可以真正做到“减负提效”。

然而，谁在为这样的环卫改革“论述”买单呢？在改革实践中，环卫外包企业遵循“价低者得”的市场规则竞争投标项目，而政府承担发包和监管责任。政府的确在早期一定程度上降低了财政投入，但显然企业也渴望在项目中压缩成本以牟利——克扣工资、工作量拉长、吃“人头费”、降低法定保障等违法用工行为在弱监管下成为事实上的“常态”。而获得承包权的企业同样会以政策调整增加成本或硬件更新/投入等为由要求政府追加投入，但新增的财政成本往往并非直接流向环卫工人本身。环卫市场化改革实质上引入了一个新的“食利者”。

效率至上的话语霸权，掩盖了政府市场化外包后企业进场食利的剥削本质。环卫市场改制恰恰忽略了对环卫作业运作的核心承担者——环卫工人——的权益保障。环卫经费的一时缩减，并非源于作业效率的根本性提高，而是来自于骤增的人均工作量和削减的环卫人数，以及更为不稳定（precarious）的工作环境，进而恶性循环影响环卫作业质量。

2012年，国家住建部和人社部等7个部门联合下发《关于进一步保障环卫行业职工合法权益的意见》，文件指出“大量一线环卫职工工作生活条件比较艰苦，合法权益不能得到保障，队伍难以稳定，严重制约了环卫事业发展，影响城市正常运行和人居环境质量”，才第一次隐性提出环卫市场化改制下环卫工人的权益损害，明确强调保障环卫工权益是城市环卫事业的关键。文件也第一次鼓励各地开展“环卫工人节”活动，以提高环卫工人的社会认受度和劳动尊严。随后，全国多地政府陆续开始关注环卫工工资福利的具体议题，但每个城市对此的重视程度不一，具体保障举措如何、城市间实践有何区别、环卫工的处境又是如何，则迄今未有详细的研究探讨和比较。为了回应上述问题，本报告将通过针对十座国内一线城市的现行环卫工权益政策进行比较研究，以此一窥环卫权益现状，期冀公众和政策制定者关注和思考、乃至共同推进环卫工福祉保障，甚至城市之间可以互相学习、改进，并聆听一线环卫工人的声音。

一、城市选取标准和报告调研方法简述

本报告集中选取了国内主要的一线和超一线城市进行比较，包括：上海、北京、深圳、广州、重庆、苏州、成都、武汉、青岛、西安等十座城市。上述城市的选取结合GDP经济发展指标和地域分布因素，所有城市GDP均排在全国城市前25名，为所在省份的省会城市或核心城市，同时所选地区覆盖中国除了东北外的六大地区，以求尽可能兼顾地域分布和经济水平。

根据笔者对于环卫行业的经验观察，越是经济稍微落后的城市，在环卫权益政策的制定和执行层面越是差于经济发达地区，甚至多数城市并未有成文的环卫权益保障规章，执行层面亦未完全遵照最基本的《劳动法》，环卫工人权益或远远低于所在城市的最低标准（如最低工资）。本报告特意选取经济发达、同时具有地域代表性的城市，一方面希望通过比较调研呈现主要城市的核心环卫政策，作为全国其他城市学习、效仿以及批判、反思的模版，借此完善自身和推广城市环卫制度。另一方面，则是通过剖析中国最为发达城市群的环卫保障体系，以点带面、管中窥豹，试图建立一个宏观的视角来间接理解中国整体环卫权益的政策现状及不足。这十座城市当然不是完美典范，希望通过在学习个中优点同时批判可能存在的缺漏不足的基础上，国内环卫行业可以建立一套更为完善的环卫工人保障体系。

本报告着眼于十座城市的环卫权益政策层面的分析。通过网络搜索，在不同城市的环卫主管部门（如城管部门或市容环卫部门等）和新闻媒体网站上收集资料，部分结合线下走访，重点关注各地区省市政府所发布的环卫政策和与之相关的媒体新闻，以此进行政策层面的比较研究。至于环卫政策的具体落实成效，囿于实地调研的客观困难和资源不足，本报告只能结合相关媒体报道和少数走访来间接核证相关城市政策的执行效果，或未能完全体现原貌。但笔者深知，政策规定与现实执行两者间向来有莫大鸿沟，环卫行业的微观管理存在诸多政策难以监管或忽略的灰色地带，而对于环卫工人权益的评估必不能单纯从政策制定角度一概而定论。但正因为这样的固有鸿沟存在，更是提醒公众和城市管理者：于制度层面上完善环卫行业的保障体系仅仅是第一步，在具体执行上必须重新反思环卫监管的制度性困境并尊重工人的能动性表达——在此基础上，此环卫权益的政策研究才有意义。

二、城市环卫行业现状和政策概况

这一部分将重点关注各城市的环卫行业的整体概况，包括环卫行业作业量、环卫运作模式和政策的制度化情况，从而对现有行业状况有个宏观的描摹。由于官方数据和官方标准的缺乏，评估各城市环卫现状的比较只能依据网络上现有媒体报道进行分析。

对于环卫工作量，多数城市采取一定路段长度的方式进行工作量分配，基于路段垃圾量和人流量的不同，不同城市在不同的地块可能有不同的设定，介于2000-7000平方米/人之间。以此方式进行环卫人数的核定，有助于：1）基于垃圾量的合理工作量的公平分配，2）环卫行业的自我监督和社会监督。但遗憾的是，很多城市并不会公开环卫人数特定区域核定人数数量，间接留存了负责运营的环卫企业“吃人头费”的灰色空间，环卫工与公众亦无法监督企业是否充分雇佣了“法定核定人数”，还是减少了人数并将多余工作量转移到了其他工人身上。

因环卫部门在工作量制度设计上的欠透明性，故报告本身难以处理何为合理的工作量的问题。因此报告尝试通过比较城市环卫工人数量占该城市总人口比例，以及环卫工须处理的城市生活垃圾量，来讨论此十座城市的相对环卫工作量[5]。结合图1，综合上述两个数据可知，其中广州、苏州和成都，是所有城市中环卫工人平均工作量相对最少的第一梯队城市；北京、深圳、武汉、西安四地环卫工相对工作量较低于平均值，处于第二梯队；而上海、重庆、青岛则是环卫工工作负担最重的城市，环卫垃圾处理压力均高于平均值。可见，环卫工工作的轻松与否，并不全然与城市GDP水平成正比，而甚至可能经济越发达，城市雇佣环卫工人数并不会相应增多，故而其环卫工作负担可能更重，上渝深即为显著例子。

在环卫运作模式上，自2002年原国家建设部正式发文《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》要求各地“加快市政公用行业市场化进程”后，全国各地无一例外均陆续开启了环卫市场化改制的尝试[6]。深圳因其作为改革开放特区的缘故，更是早于1984年就开始了环卫市场化的尝试。以市场化为主的管理模式基本是全国环卫行业整体大趋势，在未来亦可预见将覆盖到每一个大小城市，故而市场化环卫模式对于环卫具体权益保障落实是需要重点关注的课题。多数主要城市都在2013年前后基本完成了市场化的基本过渡，实现了全面推广，但唯有广州是一个例外。广州在2013年以前市场化比例超65%，但因为市场化改制过程中环卫管理混乱，导致工人权益明显受损，2015年之后政府决定陆续回收，现以街道和区/市城部门直接管理为主（“直管”），占比达70%；即便这过程中当地政府声称环卫市场化改革的大方向不会改变，但去市场化趋势维系至今。本报告虽无法追溯历史上市场化改制前后的环卫权益变化，但广州的特例恰恰可以帮助理解两者之间不同的环卫工人权益差异，这将在报告的最后进行简单讨论。

环卫政策层面，在国家住建部等部门的《关于进一步保障环卫行业职工合法权益的意见》文件影响下，多数省市在2012年前后均开始制定各自的“环卫权益政策意见”。但因该《意见》本身细则相对模糊，给予各省市较大的自主空间制定自身具体规范文件，各地所形成的文件多样，或详细、或模糊——这可能直接影响地方“意见”的执行成效。从具体条文来看，广州、上海、成都、西安四地对环卫权益形成了比较全面的细则，政策涵盖：基本工资、岗位津贴（及其他津贴）、高温/低温津贴、详细劳动保障、绩效奖，部分还有关于技能补贴、工龄工资、节日慰问金和环卫住宿和子女教育的相关规定；而北京、深圳、重庆等地的规定则相对模糊，仅包括：基本工资、高温补贴、岗位津贴（部分）及粗略的劳动保障；武汉和青岛两地则仅有省级别的相关环卫文件，未有本地专门的环卫规范文本，关于环卫权益规定也相应更为模糊；而苏州则没有制定任何的环卫权益文件。其中同样值得注意的是，上海和青岛两地“环卫政策”并非采取常规的人大立法/政府部门意见的程序，而是采用相对低约束力的集体协商制度，对于基层代表性组织尚不成熟的环卫工群体，集体协议在执行层面可能会遭遇更多的执法障碍和无法监督定罚的困境。

总体而言，国家在环卫权益政策上给予了各地较大的自主决策空间，并未强制要求各省市需制定本土化的执行政策，也未对政策细节有确切要求。因此，各地对政策制定和落实均基于志愿原则，条款细则各异，势必出现部分地市保障不足的情况，总体上与国家宏观层面要求改善现实环卫工人处境的政策目标尚有距离。

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图1：10座城市环卫行业现状和政策概况。

注：1、各城市环卫人数数据来源于主流媒体根据当地城管/环卫部门提供的数据报道，除了苏州市数据为2019年，其余城市数据均采自2020年的最新媒体报道。

2、城市生活垃圾量，因部分城市2019年数据未出，故主要采用2018年垃圾量数据，青岛市因2018年未公布垃圾量，数据取2017年数据，其生活垃圾/环卫人口数值（吨）实际情况会更高。

三、环卫权益政策状况

环卫行业在城市生活中的的重要性不言而喻，环卫工作为整个垃圾链条中的隐形衔接方不断在“消化”、处理城市的“排泄物”。即便行业本身的无可替代，但是工人个体所面临低技能、低认可、低收入、高风险现状几乎是这个行业常态，也更造就了环卫工人不容乐观的权益现状。

为什么环卫工人的权益保障很重要？环卫行业的低技能要求意味着环卫公司更倾向于聘用更为低廉、低教育水平的高龄外地工人，而正因为外地工人群体这样的弱势地位，环卫工更难在日常工作中获得充分的议价权力；同时因为社会对环卫行业劳动价值的缺乏认可，环卫工群体更难以在劳动中获得尊重和肯定，不得不自嘲“垃圾公”“垃圾婆”。社会价值和劳动议价力都严重被贬低的现实下，自然有利于趋利的环卫资本寻觅灰色地带，意图削弱环卫工人劳动保障和压榨劳动报酬，但环卫工又囿于自身议价困境无法发声，进而形成了一个暴利且逼仄的行业环境。

现实中，环卫行业普遍存在违反《劳动法》的情形，部分地市出现环卫工长年365天不停歇上班、没有任何劳动保障和加班费；环卫单位吃“人头费”、拉长岗位工作量、减发福利都是公司“食利”的规定动作；严苛管理、以罚代管等都是压在工人头上的“紧箍咒”，难以抗衡；交通事故频发更是让其成为最为危险的行业之一。

面对这样的处境，城市管理者作为事实上的环卫雇主有责任在法律制定和执行上不断完善和强化环卫权益的保障。故此，本部分报告将综合各地市所出台的环卫文件以及网络相关资讯，进而考察各地环卫权益的具体制度规定，并将其归为4类权益体系（工资权益体系、工作场所的劳动保障体系、社会生活保障体系、社会再生产支持体系），从多个角度比较和评估环卫保障体系的建立情况和完善程度。

1、工资权益体系

环卫工的工资收入主要由基础工资、环卫岗位津贴、环卫工人工龄工资、高温津贴、加班或者延长工作时间工资、节日慰问金、绩效奖及各类补贴、社会保险费（单位缴纳部分）、住房公积金（单位缴纳部分）等构成（不含因劳动用工而产生的管理费、税金、利润等费用）。本部分重点比较环卫工基本工资、工龄工资、岗位津贴以及绩效奖等工资权益部分。

基本工资方面，北京是所有调研城市中环卫基本工资相对最低的城市，标准仅与当地最低工资持平；而其余城市均强制规定工资标准需高于最低工资，其中不低于最低工资110%的为：深圳、苏州、青岛和西安；标准介于120%-130%的为：成都、上海、武汉、重庆以及广州。其中广州、武汉等地比例采取定期调整策略，2019年广州将环卫基本工资从最低工资110%提升到120%，2020年武汉则从110%提升到130%。可见，多数城市政策上均将环卫工基本工资与最低工资挂钩，并政策性按比例上调标准。这是对环卫工人的劳动价值认可，并有助于提高环卫工人的积极性。但仍然有城市环卫工资水平与最低工资持平，或者多年维持相似的基本工资标准。

环卫岗位津贴的设立由原国家城市建设总局于1982年制定。因环卫工人在露天作业，劳动强度大，作业条件差，接触垃圾、粪便等有毒有害物质，故应享受环境卫生津贴。该标准于1997年调整为5元/日/人，迄今未作修改[7]。作为环卫工人特殊的职业性津贴，现在仍然存在很低的认受性，重庆、苏州、武汉和青岛四地公开资料无法查到任何有关环卫岗位津贴的政策资料，也无法确认是否给工人发放了最低的1997年标准，工人从未享受到该项工资待遇的情况也可能存在。尽管无法知晓该国家标准是否仍然各地执行，“5元/日/人”标准显然严重落后于当下经济发展水平，各地市亦有责任进行本地立法完善。除上述4城外，多数城市已经在此基础上进行大幅度的调整：西安规定环卫工岗位津贴为每天25元，上海岗位津贴为23元/天（额外早晚班津贴6元/天），北京为22元/天，广州为20元/天，深圳为18元/天、成都为13元/天，成为工人收入的重要组成部分。

工龄工资方面，调研中发现多数城市并未将其列为环卫工人工资的组成部分。仅有广州、上海两地进行了明文规定，武汉则是有政策规定但无执行标准。其中广州是执行环卫工龄工资标准比较完善且待遇较高的城市——每1年工龄可折算30元，每月上限为450元；其余城市未有讨论具体待遇。工龄工资的合法性和必要性，一方面来自于环卫行业国有时代的传统，环卫工人享有累计工龄待遇，另一方面则是由于多数工人常年甚至一辈子在环卫行业奉献，但其薪酬与新入职员工无异、甚至因沿用低、旧标准，更差于新工人。缺乏工龄上的认可无疑会增高环卫行业的流失率（本来就很少人愿意做环卫），影响环卫行业队伍稳定性和技术提高。

其他补贴方面。年终、节假日时段是城市最为繁忙的时间段，垃圾量也必然增加，环卫工不仅无法与家人共享节日欢愉，还必须投入更多劳动来维系城市整洁；可见针对环卫工给予额外的节日慰问金补贴和年终奖励是有必要且合理的。遗憾的是，很少有城市将此权益列入文件，仅广州明文规定环卫工可享有全年八个节日（含七个法定假日和环卫工人节）共2400元的节日慰问金，苏州环卫则发放1000元春节慰问金和1个月年终奖，其余城市未见讨论。

关于绩效奖制度，政策上对其明文规定的并不多，见诸讨论的仅有上海、广州、西安三地。但是在实际作业中，该“绩效奖”的管理制度，已经变相演变成“恶规”——该制度长期被变相作为压制、控制工人的管理手段，形成实质上的“以罚代管”，却没有任何的监管和申诉渠道。据走访，环卫工可能因地上烟头过多或尘土超过标准、与同事聊天或给路人指路、或拾拣可回收垃圾等缘故，而被公司加以扣罚。“以罚代管”不仅变相克扣工人工资，亦致使工人怯于监督公司的违法行为。究其根本，环卫公司在执行绩效管理时，考核制度并非基于民主原则与全体工人集体协商制定，也未经工人投票认可，制度也未设立监管部门和投诉渠道等，从而变成一个基层管理者压制工人而非提高工人积极性的举措。沪穗西安三地虽明确了绩效奖制度，设立了奖金标准，但同样存在上述“以罚代管”问题[8]。

最后，本报告基于对工人工资组成和测算，根据环卫工人每周“做六休一”的常规模式，测算了含加班费的月工资收入（误差在±250元左右，1天双休加班费），称之为“政策应得工资”。从表格2可了解，上海和广州两地的环卫“政策应得工资”属前列，近5000元；而GDP排名靠前的北京、深圳两地“政策应得工资”与苏州成都武汉一样，均低于3500元。反而列表中GDP最低的西安“政策应得工资”排名第四，远超北京深圳。可见政策层面，诸多GDP发达且环卫工作量大的城市对于环卫权益的关注存在欠缺。

但同样要特别指出的是，所谓“政策应得工资”并非环卫工人的实际收入。在实际的走访和媒体报道中了解到，多地环卫工实际收入远低于“政策应得工资”。北京为例，一份来自民间的自发调研显示，北京环卫工工资2000-3000/月的占40%，3000-4000/月的占20%[9]，低于估算的“政策应得工资”3590元。上海地区，2018年央广网的报道曾指出[10]，环卫工实际到手工资为3700元左右，低于估算的“政策应得工资”5000元，侧面说明了外包企业的乱象与剥削。深圳地区，亦有工人反应每月收入实际上在当地最低工资上下，低于估算的“政策应得工资”3400元。西安环卫由于罚款名目众多，实际工资亦与最低工资相持平[11]，与“政策应得工资”4300元存在差距。青岛环卫工根本不按照山东省集体协议执行，而是施行3100元或2200元固定工资标准，无“五险一金”，远低于估算的“政策应得工资”4200元。而更为严重的是，如青岛、西安、深圳及上海等地（也是全国普遍现象），环卫工是执行365天上岗制，天天无休，不仅没有法定两倍或三倍加班费，请假亦会被额外扣除工资，而实际收入则被严重压低和侵蚀。

综上，环卫工工资权益体系的保障仍然单一、不足，政策与实际执行亦存在莫大差距。多地环卫工资待遇主要由基本工资和岗位津贴组成，多数城市环卫工资水平与其经济发展严重不符。其中过低的基本工资同时决定了环卫工加班费收入的低水平，加上普遍存在的不依法支付加班费情形，共同构成了环卫工人实际收入远少于政策应得收入的结果。对于基本工资和岗位津贴标准，多个城市存在缺乏定时调整机制，暂未依据社会经济发展适时调整。工资体系中工龄工资、节日/年终奖和绩效奖部分，尚未形成城市间的政策共识。不同城市应在未来相互学习并持续改进，从而更好地提高环卫工的工作保障。

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图2：10座城市的工资权益体系比较。

注：1、政策应得收入：指的是依照所在市环卫政策标准计算出的应得工资总和，包括基本工资、岗位津贴、工龄工资及各项慰问金或绩效奖等，加班费依照主流的“做六休一”的每周工作安排，每个月以4天双休加班计算，所得收入为税前收入，即未计入扣缴的五险一金。

2、劳动保障体系

劳动保障是环卫工劳动权益的关键部分，提供一个安全、稳定、免受职业伤害的工作环境是环卫单位应有的责任。环卫工作为最危险的公共行业之一，常年面临来自马路上车辆等的意外伤害风险，建立一个工作场所和社会生活的劳动安全网至关重要。本报告将分两部分——工作场所劳动保障与社会生活保障体系——比较各个城市的劳动保障体系。

2.1 工作场所的劳动保障

环卫行业因其工作特殊性——马路/高温作业、垃圾清理、强体力劳动等——对于劳动者而言有很多潜在的职业安全风险。因其马路作业的客观情形，环卫工时常遭遇马路交通意外，而夏天露天高温作业、冬天低温作业也使得工人可能遭遇中暑或低温疾病等相关职业伤害；同样，高强度的体力工作和垃圾接触，也同样有产生身体伤害（如肌肉劳损、颈腰椎病、肩周炎等肌肉骨头疾病，和细菌、病毒感染等）的危险。因此，环卫单位应做到提供充足的劳保用品，如高显眼反光衣、工作警醒告示牌、夜间工作随身荧光灯、防护头盔，以及应对高温和低温天气的相应工服和降温/保暖措施，同时应提供足够的手套、口罩防护品免于污染环境感染，并提供适时的休息场所和接触有害物质的防护补贴；定期体检同样有助于预防和监测环卫工的健康情况。

在十座城市的比较观察中，本报告对上述的劳动保障要求进行审视，发现多数城市在这方面的关注和投入并不充分。劳保用品方面，上海、北京、深圳、广州四座经济靠前的城市均未有明确规定，其余城市或多或少有要求环卫单位提供劳保用品，但也不尽完善，发放情况也未完全符合要求。重庆为例，有内部报告显示[12]，环卫政策要求“劳保费用标准不低于420元/人”，但实际支出差距为每人100余元。而免费体检一项，体检标准最高最全的为上海，环卫工每年可享受不低于900元的体检福利，可涵盖肝、肺、消化道等肿瘤指标筛查；但仍存在苏州和成都两地环卫无法完全落实每年一检的规定，北京则要求要做满一年环卫才能享有每年一次体检待遇。可见体检政策亦并非在全国覆盖。

高温补贴标准方面，每个城市有不同的标准，大部分省市标准已提高至300元左右[13]。但如北京、广州、深圳等地的高温补贴标准仍然处于一个相对较低的水平，其中广深已经超过13年没有调整，维持在150元/月，严重滞后于当地经济发展水平，有悖高温补贴标准设立初衷。低温津贴则普遍未受到政府重视，这源于低温作业对人体的危害往往是隐性不可见的[14]，不会像高温中暑那样立马显现，容易被人们忽视，但环卫工人实际上常年遭受低温冻伤等慢性伤害。在调研的城市中，仅有上海、成都两地曾有发放低温津贴的记录，其余地区未见讨论。同样的，针对岗位有害垃圾接触补贴仍基本空白，仅见上海、武汉两地有提出讨论（但无具体政策）。

针对环卫休息点，全国城市普遍都在开展环卫休息点/歇脚点的建设，并不断丰富其中配套设施，期待提供一个好的环卫休息环境，是一个很好的趋势。但经走访和搜罗信息可知，环卫休息点整体的使用率极低，一方面因环卫休息点少、距离远，且多数仅为班长等管理层使用，一线环卫工使用并不方便、自主；更为关键的另一方面，环卫工工作间隙休息时间短、吃饭时间也少，有时若离开岗位去休息点亦容易被扣分罚款，环卫工不得不选择在岗位上就地休息。环卫工歇脚点的善意倡导因环卫工人极短的休息时间和畸形的环卫管理而陷入尴尬处境，最后不得不成了环卫行业的形象工程。可见，要解决环卫工休息的问题，关键还在于建立一个合理的休息机制和工作量安排，而不仅仅是提供休息点的物理空间支持。

环卫工人节｜十城环卫行业工人权益政策分析报告-激流网图3:工作场所的劳动保障

2.2 社会生活保障体系

在城市生活中，环卫工同样会遭遇来自医疗、生育、意外、养老、家庭困境等方面的危机，而一个完善的劳动保障体系，不能缺乏来自社会安全网的支持。本部分讨论十座城市中关于“五险一金”、人身意外险、环卫救助系统以及针对超龄环卫工人的保障情况，一窥现有保障体系的现状与问题。

“五险一金”，即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险及住房公积金，是国家法律规定用人单位必须给予劳动者的社会保障。在所有用工企业和政府文件中都会指出“五险一金”的强制缴纳性。遗憾的是，违规不缴或少缴“五险一金”几乎是环卫行业的通例，尤其是在2000年市场化改制之后。环卫工在外包或劳务派遣的体制下，参保率极低——北京、上海、深圳、重庆、青岛、西安等地都能在公开媒体报道或民间调研报告中明显发现，用工企业普遍存在违规不缴“五险一金”的行为，导致环卫工人遭遇工伤/就医无保障、退休无着落的危机。此外，“五险一金”同样存在缴纳标准“刻意”偏低的问题：法定缴费基数一般为工人过去12个月所有工资性收入所得的月平均额，但用工企业往往采用最低工资标准和最低缴费比例（公积金以5%计）缴纳资费，雇主虽履行了缴纳职责但实质上却一定程度损害了工人的养老金/公积金等福利保障。调研中发现仅有广州一地采取了最高月均收入作为固定缴纳基数，将全体环卫工的“五险一金”基数全市统一，规避了部分环卫单位的投机行为，也因其非市场化管理模式而在工人参保率上保持很高水平。

人身意外险和救助金无疑是防范环卫风险的重要补充。但尽管如此，调研的十座城市中仍然有北京、深圳、广州及青岛四市未将意外险列入工人基本保障之中。诚然，环卫工工作中遭遇意外，可以依法享有工伤补偿，但是从事环卫行业的工人多数为极低收入的外来人口群体，风险承受能力过低；因此，企业有必要为环卫工人提供额外商业保险补充。环卫救助金的设立亦是此理，针对遭遇家庭事故、医疗困境的环卫工人提供额外的人道救援，调研中发现仅有北京、广州、成都和武汉四地设立了类似救助金项目。

同样值得关注的是，环卫工群体中有很大比例是由超龄工人组成，即男性大于60岁/女性大于50岁的外来务工群体。因为历史上社会保障体系的监管缺失，很多工人数十年的打工生涯缺失社保保障，导致满退休年龄后仍不够社保缴费年限，无法当地享受养老待遇，需要继续在城市打工维生。超龄环卫工人无法继续缴纳五险一金，缺乏工伤、医疗的关键保障。因此针对超龄工人，额外提供一定的补充社会保障是至关重要的，既是对劳动者的权益保障，也是对用工企业的风险防控。遗憾的是，仅有广州、成都、武汉三地在政策上对此困境有所讨论（但落实情况仍然存疑），其中广州与成都规定环卫单位须为超龄工人购买商业保险或额外生活补贴，武汉规定应将超龄工人纳入城乡居民养老保险；其他城市，尤其是超龄工人占多的城市如北京、深圳等，均未有相对应的举措。

纵观整个社会生活保障体系中，现阶段环卫工人享有的实质保障并不多。在“五险一金”的法定权益方面，环卫工群体仍存在参保率过低和参保基数偏低的问题，政府在监管和制度完善上仍然需要做更多。同时，各地需尽快完善环卫工意外险、环卫救助金制度，提供更丰富的社会救济体系支持。针对超龄工人社会保障体系，各地政府亦有必要探索商业保险体系以覆盖保障环卫工人的工伤、医疗权益，同时尝试建立一套支持“超龄养老”的保障体系，如将原企业应缴社保基金转为协助工人缴纳城乡居民保险或灵活就业人士保险等，填补养老系统漏洞。

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图4:社会生活保障体系。

注：1、五险一金方面，多数城市并未专门制定环卫工缴纳基数（仅广州例外），即意味着该市环卫工缴纳标准依《社会保险法》《公积金管理条例》等执行，普遍情况下均是采取最低标准。2、环卫救助金，一般是基于工会系统的救济渠道。

3、社会再生产支持体系

前述两部分尝试从环卫工在生产领域上的保障进行比较，这一部分主要重点讨论环卫行业社会再生产领域的支持体系，亦即环卫工群体在日常生活休息及技能学习等方面的支持：这一方面的福利保障同样对于环卫工劳动延续性有很重要的支撑作用，故称“再生产支持”。再生产支持中最为关键的是环卫工的住房和子女教育问题。以外来人口为主的环卫工群体，在市中心工作必然会面对昂贵的住房花销；而工人子女也必然面对难以入读本地的公立学校的教育问题，而成为留守儿童。环卫工并非只是市政环卫的“清扫工具”，ta们同样拥有作为一个公民该具有的居住和教育的权利，但这往往为市政管理者和公众所忽略。此外，即便是低技能的行业，环卫行业未来同样面临机械化、智能化的转型，环卫工技能的自我提升和迭代显然愈加重要，这也是雇主的“再生产”责任。

从现有的数据看，在住房方面仅有成都、武汉和青岛三地有政策明确提出应提供环卫宿舍或租房补贴，其余各地均未有政策支持。子女教育方面，仅有广州是不受学位限制，环卫工符合2年社保条件子女可以直接免费入读公立学校；另成都和武汉同样开放环卫子女入读的机会，但可能受限于当地学位数量等要求。住房和子女教育问题，两者均是多地政府常年强调的环卫问题，多地试图套入公租房体系（如深圳、重庆、苏州等），但是在实际执行上困难重重：公租房数量少，环卫工竞争力过低亦几乎无可能申请上，难以惠及多数环卫工。也就是说，环卫工在多数城市的住房和子女教育能够得到的政策支持几乎为零。

针对环卫技能培训，仅有上海和广州两地建立了相对完善的机制，其中上海同时公布了技能补贴的标准。提供环卫工人技能培训和补贴有利于该地提升环卫行业机械化和智能转型。此外，上海和青岛两地还提供给环卫工每年一次的免费疗休养/参观游玩的机会，苏州则提供环卫工人每日免费早餐。

必须承认，纵观十座城市，在环卫工的社会再生产支持体系上的政策支持并不充分。其中如北京、西安两地政策中对上述问题丝毫没有提及，可见在大多数城市、无论发达与否，对于社会再生产体系的支持均缺乏普遍认知和支持。但这并不代表其不重要，环卫工在城市面临来自生活、健康、家庭等多方面的挑战，而提高工人对自身劳动价值的认同和环卫队伍稳定性均有赖于社会福利体系的完善。在全国加速城市化进程的大背景下，城市卫生秩序愈加成为关键的指标，未来环卫队伍的稳定性和专业性也将对此有很大的决定性影响，如何建立一个完善的再生产支持体系应该是环卫体系成熟发展的关键。

环卫工人节｜十城环卫行业工人权益政策分析报告-激流网图5: 社会再生产支持体系比较

三、环卫行业日常管理乱象

环卫工的权益保障并不仅仅仰赖相关法律的完善（当然法律的落实是尤为重要的一环），工作场所的日常管理规训同样影响着环卫工人福祉，公众往往会忽略这一环的关键性。部分市场化下的环卫企业，利用环卫工本身的低话语权困境，长期采用以惩罚为核心的管理模式，趋利避责的管理心态，并未尊重工人在工作中民主表达，实际阻碍了环卫工权益的进一步提高。

本部分经线下走访和与环卫工人访谈，尝试梳理几类环卫管理中常见的不合理形态。虽仍无法详尽阐述所有环卫管理规则，但希望通过下述几类行业常态的介绍能够描绘出环卫工作场所中的微妙权力关系的构建和影响，试图理解其对工人的深层压迫。环卫工人权益的低差并非天然而成，而是复杂形塑的结果。

1、吃“人头费”的行业惯例

何为吃“人头费”？顾名思义即，将按环卫工人头数量分发的经费“吃”掉。吃“人头费”在市场化环卫行业早就是公开的秘密了：因公司寻求更高利润或环卫经费欠缺，环卫公司会寻求裁减核定人手、延长在岗环卫工人作业时间、拉长工作量和增加工作强度。广州、深圳、北京、上海等地均有新闻报道环卫行业普遍的吃“人头费”现象，如2014年广州番禺区某地的政府核定雇佣环卫人数为423人，但负责该保洁项目的环卫公司实际雇佣的工人仅200余人，间接导致每名环卫工需承担两人份工作量，而其余经费则以“人头费”消化掉；按每人3000元/月工资计算，该“人头费”高达720万/年。

众所周知，环卫行业的投入来自于公共财政，政府通过外包等渠道拨款下发至环卫公司/环卫站等，而资金的总额一般都是根据所覆盖辖区的清扫面积和雇佣人数确定，亦包含公司方的管理费用和机械设备等投入。而在资本利益驱动下，加以“价低者得”的市场逻辑，环卫公司/站往往会想法设法降低成本获取更多的利益。公司一般在接手项目后会试图裁减人手，或者每年[15]在更新合同的时候选择不续签部分工人，又或是老龄工人退休后不再招聘新人。这样久而久之，在岗环卫工人所负责工作路段逐年拉长，工作强度亦只增不减；环卫工则因年龄、技能所限[16]，择业困难，对此只能沉默接受。

在这样的管理逻辑之下，政府以较低的标单外包了环卫，企业也获取了较多的利益，最后财政投入产出比看似高效，但却是以环卫工工资福利作为牺牲代价。这样高强度、过劳的工作环境，因环卫工的低议价能力和资本的趋利导向成为可能，并给工人自身带来更多预期的健康风险——交通意外伤害和职业病风险的提高等等，从长远角度来看也不利于环卫作业质量的提高。

2、变味的绩效管理制度

如前所述，上海、广州、西安等地在官方文件中鼓励在环卫行业中设立“绩效奖”，用以正向提高环卫工人的工作积极性。奖惩制度的设立本意是奖励进步和警戒消极工作，但在一线实践中却逐渐变味为一套以“罚”为核心的管理制度。甚至在深圳、青岛等无推广绩效制度的城市，也广泛存在扣罚工资的现象，反而造成了环卫队伍的消极情绪。

随便在网上搜索“环卫罚款”，就出来近18000000个搜索结果，各类型的“罚款制度”名目层出不穷，千奇百怪，在各地相当普遍。在本次调研的城市中发现，西安等地广泛推行“以克论净”“烟头革命”行动，环卫工人若在作业路段滞留一定克数的尘土或一定数量的烟头，则将面临20-100元不等的罚款；广州等地也出现环卫工离岗如厕、或耽误时间接电话、或给路人指路、或短暂休息都会被直接扣罚，一次50-300元不等（工人工资每日也就在100元左右）。在多地环卫工如深圳、青岛、广州，工人请假甚至亦会被扣罚双倍或多倍于当日工资的数额。

部分环卫企业的“罚款”已不再限制于绩效奖的扣除，而是直接影响环卫工人的每月实际收入，引发广泛的负面情绪。绩效管理制度虽以环卫质量监督为名而立，但现实的实践存在演变为“以罚代管”的可能性，这一方面源于罚款事项涵盖工人工作生活的方方面面，从工作上对自由休息时间的控制、对工友间结社互动的杜绝、对作业细节上的精细管理、对不满情绪的反向报复，影响环卫工人实际工资和福利分配。另一方面，主导扣罚的环卫管理者拥有者莫大的自由裁量权，且多数环卫企业并未针对绩效扣罚行为设立申诉和监管的有效渠道。如今，这一管理制度正在间接影响工人积极性和对管理的认受性，如何建立一套新的纳入工人民主参与、以“奖”为核心的激励制度可能才是关键。

3、精细的GPS控制

GPS定位监控在近几年的环卫实践屡见不鲜，在广州、深圳、苏州等地均见诸报道，亦有颇多争议。GPS的精细化控制，即环卫工在上班时会被要求佩戴GPS定位器，该定位器通常具有定位、呼叫、接受消息的功能，便于管理方通过系统对工人的工作执行考勤进行监测，视其为提高工作效率的工具。

然而这一精细控制，在现实中亦存在“以罚代管”的嫌疑，甚至引发了环卫工人群体中的反感情绪。在深圳，环卫工人需要自行给GPS定位器充电，若作业时工人忘记佩戴定位器会被扣钱，一旦丢失需要赔偿300元费用。利用定位器，环卫管理者则进一步对工作量进行硬性规定，若工人每日行走速度和里程总数不符合要求，则会被视为出勤不合格，进行扣分罚款。

但对于环卫行业如此精细化控制，实有违环卫行业常识。环卫工人作为劳动者，其用自身的劳动付出换取价值回报，但并不意味着必然承受工作场所每分每秒的全方位“卖身式”监控，剥夺了工人工作中的休息自由，甚至上厕所时间都被精确计算和限制；其次，保洁工作的不确定性很强，环卫工在一固定路段的停留时间依垃圾量和道路情况而定，不能简单量化。这样的制约令工人时刻有巨大的精神和生理压力，甚至可能导致更大的消极情绪。但遗憾的是，这类机制随着所谓“环卫智能化”的大趋势，在缺乏对工人休息权和保洁工作特性的评估下，正在全国多个城市不断推广开。

4、基层环卫管理者权力腐败

环卫公司虽然主业是与垃圾打交道，但却同样充斥着出人意表的权力寻租空间，是一个隐形的权力江湖。即便环卫财政投入是固定的，但基层的环卫管理者仍然可以从“垃圾”中获取额外的利益。城市商业加速生产的垃圾处理均严重倚赖环卫部门的收集、清运和处理，但“聪明”的基层管理员，如环卫班长或站长，会尝试私下与商家/摊贩另立垃圾收运协议，而非通过政府公部门进行操作。经此操作，部分商业垃圾收、运费可顺理成章落入基层管理者的个人口袋，而这一部分原未计入正常工作的垃圾收运量则会由一线环卫工人承担，因此而增的工作负担遂成常态。

再者，环卫管理者往往会利用手中的权力，用以压榨环卫工个人的收入和窃取公共财产，达到个人私利的目的。以雇佣为例，管理者拥有决定工人聘用的权力，环卫工若要持续获得续签合同，又或者已达退休年龄的工人希望被“返聘”，又或者想介绍亲戚好友应聘新环卫工人，那么与管理者建立好的关系是必须的，而这关系的桥梁则是由“红包”“礼品”等承接而成。此外，管理者会给予相熟工人更多的加班机会，又或者在工人加班记录上多记工时，并要求工人以现金方式返回到管理者的个人口袋。在广州甚至有新闻揭露，环卫站长利用自身权势地位，用工作福利要求与女工换取性好处[17]。

环卫工人的各项福利或日常工作安排或多或少都离不开这套关系的纠缠相连，既是自愿亦是被迫。这并不意味着环卫工人自愿认同，而是当工人尝试去反抗管理者的压制的时候，环卫管理者便会拿出一系列“以罚代管”的武器来反击。从变味的绩效管理制度、精细化管理、吃“人头费”，到权力寻租，环卫工被深深嵌入一个剥削结构，而环卫管理者就像寄生虫般不断的从工人的劳动价值中榨取“利益”。

四、总结与讨论：市场化下的环卫权益

本报告尝试从多个维度比较和呈现中国主要城市的环卫现状，即便各个城市的环卫工资权益和保障体系有所差异，但是在权益政策和环卫管理上仍是存在诸多共性，也让环卫工人这个群体在处境上有相当多的相似性。通过对十座城市的资料分析，考察了工资权益体系、工作场所的劳动保障体系、社会生活保障体系及社会再生产支持体系等四个体系的环卫权益保障，以及市场化下根深蒂固的环卫行业日常管理乱象，形成对中国环卫行业权益现状一个大致的认识。

在权益政策层面，虽然有国家住建部等部门发布的《关于进一步保障环卫行业职工合法权益的意见》文件作为驱动，但是因条例之模糊性，各地在推行自身的“环卫文件”上也未有统一步伐，在权益政策的制定上各立门户、缺乏互相学习，在执行上也缺乏足够的约束力和监督力度。从上述报告分析可知，环卫工整体上在权益体系的保障仍然单一，不足性明显，而保障与实际执行亦存在莫大差距，成为共同影响工人收入和保障的关键因素。

首先，在工资政策方面，环卫基本工资与城市最低工资以一定比例挂钩（如：120%）是基本趋势，但多数城市挂钩比例和最低工资的调整常年缺乏调整，在执行上也未能完全落实标准，与现实经济发展严重不符。多数城市环卫行业岗位津贴同样沿用1997年国家标准，未随经济发展适时调整。在工龄工资、节日/年终奖和绩效奖等权益部分，多数城市政策仍然属于空白，亟需纳入更多讨论。其次，在劳动保障方面，环卫工劳保用品多地缺乏统一标准，环卫部门缺乏对行业职业伤害的充分认知和预防意识。针对高温补贴标准，部分发达城市，如京广深等地仍然采用较低的标准，亟需调整；而环卫低温补贴则是一个相对空白的政策领域，未有成型的制度设计。环卫休息点的添置是大趋势，但是因工人可支配休息时间过少造成实际使用率极低，一定程度上成了环卫的“形象工程”。

再者，在社会保障方面，比较突出的问题是环卫工社保参保率普遍低下，尤以北京、上海、深圳、重庆、青岛和西安等地，外包公司未依法为工人缴纳社保的问题存在已久。另环卫行业虽意外事故多，但在政策上为环卫工补充人身意外商业保险的城市仍为少数。而至于环卫行业中的超龄环卫工的社会保障，仅有广州、成都和武汉三地政策有所提及。最后，在社会再生产的支持上，环卫住房和子女在地教育的问题绝大多数城市仍然未有明确政策和执行细则，难以支持到环卫家庭在城市的生存和发展。

在环卫管理层面，环卫企业借以环卫工本身低话语权困境，长期习惯于以惩罚为核心的管理模式，趋利避责的管理心态。在实际中形成了吃“人头费”、崇尚“以罚代管”的行业惯例，兼以精细化管理制约工人，而其中的基层权力寻租也是相当普遍。市场化下的环卫行业，以此管理方式使得环卫工人怯于发声表达诉求以提高工资待遇，而另一方面则是利用其弱势地位从中加剧剥削以牟利。

综上可知，当前环卫行业政策上制度设计、完善仍然存在多处不足，而在执行上的低效和欠缺监管现状也可以在相应的媒体报道中了解，而同样存在问题的是环卫体系沿用的一套市场化趋利的管理范式，皆共同形塑了今日城市环卫工的结构性弱势。在前文报告指出，以“减负提效”的话语论述为导向的环卫市场化改革，实则变成了一场“转移成本”的游戏，引进的企业“食利者”间接加剧资源的不平等分配，而最后买单的是末端的环卫工人群体。

广州在2013年的环卫劳资纠纷浪潮后毅然对环卫体制进行“逆行”改革，推出《关于规范广州市环卫行业用工的意见》，并渐进结束环卫市场化项目，70%项目收回街道或区城管部门直接管理。这一系列行动的关键贡献在于彻底将广州环卫权益保障体系法制化——无论外包与否，环卫工人的工资福利都参照同一标准，并在执行上因政府直管，落实成效可观。相较报告中其他城市，广州在权益政策相比都稍为完善，包括20/天的岗位津贴标准、工龄工资和节日慰问金等的创造性设立、五险一金的标准化缴纳、以及针对超龄环卫工人和环卫子女教育的相应保障。但亦不可否认，广州制度仍然存在一定的权益空白，如劳保用品、住房等问题。广州特有的“直管”模式，一定程度上促进和提高了权益保障的制度完善度和执行成效，也侧面凸显了市场化模式下其他城市外包模式的结构性困境。

以广州作为讨论，并非视其为去市场化的典范，而是尝试将其作为反思市场化环卫模式的一个例子。而实际上，广州并未完全脱离市场化的“幽灵”，在大部分郊区地带仍然大量采用市场化招标模式，而普遍的“直管”项目仍然沿用类市场化的管理模式，即仍然采取以“罚”为核心的管理哲学，环卫工积极性仍未全部发挥，这恰恰是阻挠环卫权益保障的另一关键要素。若环卫行业无法进一步加强政府监管及强化其公益性，杜绝企业趋利性，试图在市场化的管理模式下寻求基本权益的改善仍然是艰难的。可见，在环卫市场化大趋势的今天，对制度本身的反思与法律保障的完善同样重要。

五、针对环卫行业权益保障建议

环卫行业自建国以来经历了不断尝试和改革的阶段，环卫工人的劳动随着社会发展不断受到认可，“环卫工人节”的普遍设立也凸显社会对该群体的关注，但同样不可否认的是公众对其“低贱与脏乱”形象根深蒂固的地位认知。一高一低的尴尬处境，正是源于长久以来不被正确衡量的劳动价值。因而推动环卫工作和生活处境的改善，才是对其劳动价值最大的尊重。本报告详细列举和分析全国十座城市的环卫政策和管理，在期冀引起公众和政策制定者关注和思考的同时，亦希望能有更多城市可以从中学习、提高环卫权益水平和改善管理方式，聆听一线环卫工人的声音，共同促进环卫工福祉。故此尝试提出以下三点核心建议：

1、城市间互相学习和完善环卫政策，强化法律约束力，定期审查和修订环卫政策。纵观十座城市环卫政策，其中存在诸多不足与权益空白，包括环卫住房和子女教育问题、岗位津贴标准、环卫工龄工资和年休假/节假日补贴、社保参保率过低以及超龄工人保障等问题，都亟需在未来的政策制定中纳入更多的讨论和细则，城市间也需要互相学习和参照。在法律约束力层面，多个城市制定的环卫政策以劳资集体协议为基础、或者遵从省级条例但未有本地立法、又或政策条文意见模糊不具实操性和监督性，以上因素皆可能影响环卫政策最终法律约束力，需着力强化。此外，环卫权益政策同样需随着社会经济和文化发展、及环卫工人需求而不断调整，各地方政府须建立一套定期审查和修订环卫政策的制度，如广州、成都等地政策有效期为5年，可有效最大化保障工人权益。

2、政府强化环卫政务公开，加强环卫政策执行和监管；将依法用工列为市场化招标审查门槛，并与外包公司共担雇主责任，杜绝层层劳务派遣。政府在环卫管理系统上的公开性仍显不足，对环卫企业的法律落实和监督缺乏公开透明，尤其是针对环卫雇佣核定人数方面，企业因此长期窃取“人头”经费。政府应拓广政务公开，将有助于社会对环卫部门和企业进行共同监督。同样，在现行的环卫市场化制度中，政府应尝试将企业用工行为列为招标的准入指标和监管的关键指标，杜绝任何企业在环卫行业寻租窃利，也拒绝外包公司的再次层层外包或劳务派遣。政府同样需与企业承担共同雇主责任，在面对劳资纠纷或环卫权益受损，需主动协调并承担雇主责任。

3、实现去市场化过渡，改革项目承包模式和管理方式，采用人性化民主管理，杜绝实质上的“以罚代管”行为。环卫市场化改革趋势在中央政策的推动下广泛摊开，但仍不可否认其中衍生出来的一系列改革诟病。报告建议及鼓励各地城市可先行尝试进行小规模的去市场化改革，摒弃以往的承包模式，改以街道或社区直接管理和签约，将多余财政补贴到工人群体，此可有效提高环卫工作的积极性和环卫队伍稳定性。弱化环卫市场化，改变“价低者得”的行业规则，同样有助于提高杜绝环卫外包公司的腐败行为，真正让环卫行业回归公益性。同时亦要谨慎采用精细化管理的控制模式，转化以罚代管思维模式，而通过人性化的民主管理模式，约束基层管理者权力，鼓励和允许工人群体和代表主动参与工作决策和福利分配中，以此激发工作积极性。在短期内，可以与工人民主制定工作激励条款，并建立环卫内部申诉渠道，保障工人表达的权利；长期可以尝试纳入工人代表机制，由工人内部共同处理劳资纠纷、奖励分配等问题。

上述三点建议分别从权益政策的完善、政策执行和市场化管理模式的调整出发，希望提供一个相对进步的视角供公众和环卫管理者思考和学习。面对环卫工人的权益困境，单纯从劳动保障的制度化完善角度考量仍然是不足够的，其结构性困境同样需要放在整体环卫行业的不平等权利关系下考察，这亦是最为艰难的点。但不管怎样，对于环卫市场化下的权益困境认知是清楚的——不仅存在劳动保障不足，同时需反思管理模式——未来不同城市间可能更需要通过彼此学习、完善制度设计，聆听和调研环卫困境，重新反思原有管理体制的诟病，才有可能真正实现环卫工人劳动保障和生产力的提高。

注释：

[1]《2018年中国环境卫生管理行业发展历程、发展现状及发展趋势分析》一文提出环卫三阶段论，笔者基本认同。中国环卫服务产业发展总体上可分为三个阶段。政府主导阶段（1949-2003）；市场化试点阶段（2003-2013）；2013年后，环卫市场进入市场化发展阶段。http://www.chyxx.com/industry/201901/708858.html

[2]窦学伟，“吁请和中介:环卫工人的抗争力量”，2016。

[3]“贯彻落实三中全会精神大力推广政府购买服务”，人民日报，2014年2月10日。

http://politics.people.com.cn/n/2014/0210/c1001-24306737.html

[4]窦学伟，“吁请和中介: 环卫工人的抗争力量”，2016。

[5]此处的“人均”，并非真实人均垃圾处理量，因为机械化等方式亦承担了一定量的生活垃圾处理；但报告所用的“人均”相对值概念有助于理解不同城市间的环卫工人相对工作量水平差异，故采用此值进行比较。

[6]此前已有部分主要城市进行了零星的试点工作，如深圳等地。

[7]人发[1997]113号《关于调整城市下水道工人和环卫工人岗位津贴标准的通知》，1997年12月01日。

[8]广州虽然在文件中提出“严禁以罚代管”，但只是口号式的表达，并未解决根本性的制度困境问题，工人无法参与到管理制度和员工手册的制定，亦无法进行公平申诉。

[9]《特殊时期北京环卫工人调查报告》，秋山，2020年3月4日。http://m.szhgh.com/show.php?classid=78&id=225596

[10]《上海部分地区环卫工人现状：工资待遇社保标准各异》，央广网，2018年5月2日。

https://baijiahao.baidu.com/sid=1599304085908722439&wfr=spider&for=pc

[11]《西安环卫工生存现状:罚款名目多工资仅比最低标准高2.8元》，中国青年网，2018年8月31日。