人口政策的实施，总体来讲要受当时的社会经济条件的制约。计划经济年代，生活在国营或集体体制下的人们，比较容易将计划生育政策转变为个体的自觉自愿行为；在农村实行包产到户后，农业生产与传统的小农经济实际上是有传承关系的，因而在观念上也更易接受多子多福、重男轻女的传统观念影响，导致人口出生率的反弹和计生政策的日趋严厉；在市场经济确立后、农民日益转化为雇佣劳动者的年代，人口再生产则主要受资本再生产条件的制约，单纯的计生政策难以发挥作用，需要实际上提高劳动收入份额，并提供切实有效的配套措施。三孩新政实施，只有让群众生得起、养得起、愿意生，才是政策实施成功的关键。
虽然20世纪50年代末马寅初人口观点遭到了批判，但从50年代初期开始，面对新中国人口高增长的态势，党中央、国务院一直都有节育和计划生育的政策文件及会议精神，推进实施节育措施，并没有受到批判马寅初计划生育观点的影响，即使在十分困难的1960年也未放弃计生政策，在1960年4月10日全国人民代表大会第二次会议通过的“1956-1967年全国农业发展纲要”中，仍然要求“除了少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女，使家庭避免过重的生活负担，使子女受到较好的教育，并且得到充分就业的机会”。
“三年自然灾害”时期过后，人口迅速恢复到高增长状态，中央开始较为系统地推进计划生育政策，并坚持至今。
数据来源：国家统计局，制图：正经评论
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我国的计生政策几经变迁，大致分为四个阶段，盘点如下：
第一阶段：1963-1971年
A：政策
1962年12月18日出台了“中共中央、国务院关于认真提倡计划生育的指示“（中发[1962]698号），就四个方面做出了具体指示：“一是在城市和人口稠密的农村地区，认真加强对节制生育和计划生育工作的领导；二是做好计划生育的宣传与技术指导；三是做好避孕药品、用具的生产供应工作；四是关于人工流产及绝育手术问题。”
B：实施范围
以城市和人口稠密的农村为重点，在全国大、中、小全部168个城市开展，还有400个县都不同程度地开展了计划生育工作。
C：效果与评价
从1964年开始改变了人口出生率和自然增长率城市历年高于农村的状况，60年代后期人口生育水平呈现下降趋势。人口出生率从1963年的43.6‰降至1971年的30.74‰。总和生育率由1966年的最高峰6.38降至1971年的5.4。
这一阶段的政策总体成功。实施手段温和，达到了预期效果，在施行政策时坚持说服教育和群众自愿的原则，辅之以必要的奖励计划生育的措施，积极加以提倡，不搞硬性规定，不搞强迫命令，使计划生育成为广大群众的自觉行动。
第二阶段：1971-1979年
A：政策
“一个太少，两个正好，三个多了”，这是上世纪70年代，人们常挂在口头的一句顺口溜。1971年7月8日国务院转发卫生部等《关于做好计划生育工作的报告》，要求加强对计划生育工作的领导。在计划生育宣传教育上提出“晚、稀、少”的口号。“晚”是指男25周岁、女23周岁才结婚；“稀”指拉长生育间隔，两胎要间隔4年左右；“少”是指只生两个孩子。后来又改进为“晚、晚、少、优”。
B：实施范围
全国范围内实施。
C：效果与评价
人口出生率从1971年的30.74‰降至1979年的17.82‰。1970年的总和生育率是5.72,到1979年，总和生育率降至2.24，接近世代更替水平，是一个较为合理的水平。
这一阶段的政策总体成功。中发[1974]32号文件指出：“实行计划生育，是一场破旧立新、移风易俗的深入的思想革命。要充分发动群众和依靠群众，做好深入细致的思想工作，在群众自觉的基础上，把计划生育落实到人，不要强迫命令。”开展思想工作、群众工作，使群众自觉实行计划生育，是这一时期的总基调。
第三阶段：1979-2011年
A：政策
这一阶段是温和自愿的计生政策转向严厉的一胎化阶段。1978年10月，中共中央发布69号文件，提出一对夫妻生育孩子的数量“最好一个，最多两个”。这是中央文件里首次就公民生育子女的具体数目做出明确指示。1979年1月，全国计划生育工作会议召开，贯彻69号文件，在贯彻中把“最多两个”去掉，变成了“最好一个”，独生子女政策至此正式开始。1980年9月，中共中央发出了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妻只生一个孩子。1982年12月4日，五届全国人大五次会议计划生育入宪。1991年5月12日，国务院颁布《关于加强计划生育工作，严格控制人口增长的决定》，自1991年起，中央每年召开一次计划生育工作座谈会，由时任总书记和总理负责，并请各省区市的党政一把手参加。
这一时期，城市普遍推行“一孩制”，即一个家庭只生一个孩子。对于第一个孩子先天性残疾或无法治愈的疾病，以及后天性造成残疾或无法治愈疾病，由县级以上(含县级)医院开具证明，可以生二胎。农村政策各不相同。有的地方规定第一胎是男孩的只允许生一胎。有的地方规定第一胎是男孩的，间隔5到7年可以生二胎。有的地方规定第一胎是女孩的，可以生二胎。很多高寒山区严重缺乏劳动力，规定第一胎无论是男是女都可以生二胎。少数民族地区，有的允许生二胎或三胎，有的少数民族没有要求。
B：实施范围
全国范围内实施。
C：效果与评价
1979-1987年间，虽然政策较以往更为严厉且具有强制性，但这一阶段的人口出生率却不降反升，人口出生率从1979年的17.82‰升至1987年的23.33‰。这说明，人口再生产与社会经济政策息息相关，而并非一个计生政策所能决定。80年代中国农村开始分田到户，作为人口大多数的农民，理性的选择就是多生孩子，特别是多生男孩，农民的生育意愿因之高涨，严厉的措施也无法遏制这种趋势。随后更加严格的政策措施出台，直至1991年中央要求各级党委、政府务必把计划生育工作摆到与经济建设同等重要的位置上，党政一把手必须亲自抓，负总责，各级党委和政府都要成立人口与计划生育领导小组，承担完成本地区人口计划的责任，实行人口与计划生育目标管理责任制。在不断加码的严厉措施下，人口出生率从1988年开始逐年下降，直降至2011年的11.93‰。
从1990年开始，中国人口的总和生育率从接近临界点的2.14一路下跌，跌至2011年的1.63，大大低于2.1的世代更替水平。
这一阶段人口政策有得有失。管控人口数量的目的达到了，但产生的问题较多。1978年底之后计生政策逐渐严厉化，即由原来的二胎、三胎政策导向一胎，且由原来的提倡、奖励等柔性措施转为严厉的强制措施，农村地区大量采用简单粗暴的手段，牵牲口、搬家具、扒房子乃至强制结扎等现象十分普遍，严重影响社会和谐稳定与干群关系。持续三十年的一胎政策导致总和生育率跌破临界点，短期内难以恢复，为之后的老龄化、少子化危机埋下了伏笔
第四阶段：2012-今
A：政策
这一阶段是计划生育政策逐渐放松阶段。2011年11月，中国各地全面实施双独二孩政策；2013年12月，中国实施单独二孩政策；2015年10月，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报指出：坚持计划生育基本国策，积极开展应对人口老龄化行动，实施全面二孩政策；2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，会议指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。
B：实施范围
全国范围内实施。
C：效果与评价
从人口生育率指标来看，新政策实施后的第二年，人口出生率都有短暂回升，但又马上转为下降，从2011年的11.93‰降至2019年的10.48‰，总和生育率则一直徘徊在1.70左右的低位，2020年则突降至1.3（与新冠疫情有关）。总体来讲，对促进生育效果不明显，需要有更多的配套措施实施。
2021年5月31日，三孩政策公布后，中央强调要促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，配套措施包括将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，加强适婚青年婚恋观、家庭观教育引导，对婚嫁陋习、天价彩礼等不良社会风气进行治理，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，推进教育公平与优质教育资源供给，降低家庭教育开支，等等。
结论
六七十年代我国以政治思想工作挂帅，坚持走群众路线，始终坚持说服教育和群众自愿的原则，辅之以必要的奖励计划生育的措施，积极加以提倡，不搞硬性规定，不搞强迫命令，有效达到政策出台的预期目的。这一阶段的计生政策总体来讲是成功的。
1979年8月5日，《光明日报》以近整版篇幅，发表了中国社科院经济研究所田雪原的一篇文章——《为马寅初先生的新人口论翻案》，标志着对改革开放前人口政策的否定，并转而实行更为严厉的计生政策。从1978年底之后计生政策逐渐严厉化，即由原来的二胎、三胎政策到一胎，且由原来的提倡、奖励等柔性措施转为严厉的强制措施，但人口出生率在1988年前却不降反升，在更为严厉的政策措施下人口出生率才开始反转。这一阶段的前期未达预期目标，后期人口出生率虽然下降，但总和生育率却降至世代更替水平以下，为未来的社会发展埋下了隐忧。这一时期的实践中不再强调深入细致的思想工作和群众的自觉自愿，对干群关系影响较大，留下了诸多争议。
2011年后为计划生育政策逐步放宽阶段，在坚持计划生育的基本国策的基础上，逐渐实行双独二孩、单独二孩、全面二孩乃至最近的全面三孩政策。双独二孩、单独二孩、全面二孩实施后的第二年，人口出生率都有短暂回升，但又马上转为下降，从2011年的11.93‰降至2019年的10.48‰，总和生育率则一直徘徊在1.70左右的低位，2020年则突降至1.3（与新冠疫情有关）。总体来讲，对促进生育效果不明显。
人口政策的实施，总体来讲要受当时的社会经济条件的制约。计划经济年代，生活在国营或集体体制下的人们，比较容易将计划生育政策转变为个体的自觉自愿行为；在农村实行包产到户后，农业生产与传统的小农经济实际上是有传承关系的，因而在观念上也更易接受多子多福、重男轻女的传统观念影响，导致人口出生率的反弹和计生政策的日趋严厉；在市场经济确立后、农民日益转化为雇佣劳动者的年代，人口再生产则主要受资本再生产条件的制约，单纯的计生政策难以发挥作用，需要实际上提高劳动收入份额，并提供切实有效的配套措施。
三孩新政实施，只有让群众生得起、养得起、愿意生，才是政策实施成功的关键。
原标题：什么样的人口政策才能成功？
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（作者： 正经沙龙。责任编辑：郭琦）
