人口政策的实施,总体来讲要受当时的社会经济条件的制约。计划经济年代,生活在国营或集体体制下的人们,比较容易将计划生育政策转变为个体的自觉自愿行为;在农村实行包产到户后,农业生产与传统的小农经济实际上是有传承关系的,因而在观念上也更易接受多子多福、重男轻女的传统观念影响,导致人口出生率的反弹和计生政策的日趋严厉;在市场经济确立后、农民日益转化为雇佣劳动者的年代,人口再生产则主要受资本再生产条件的制约,单纯的计生政策难以发挥作用,需要实际上提高劳动收入份额,并提供切实有效的配套措施。三孩新政实施,只有让群众生得起、养得起、愿意生,才是政策实施成功的关键。

虽然20世纪50年代末马寅初人口观点遭到了批判,但从50年代初期开始,面对新中国人口高增长的态势,党中央、国务院一直都有节育和计划生育的政策文件及会议精神,推进实施节育措施,并没有受到批判马寅初计划生育观点的影响,即使在十分困难的1960年也未放弃计生政策,在1960年4月10日全国人民代表大会第二次会议通过的“1956-1967年全国农业发展纲要”中,仍然要求“除了少数民族的地区以外,在一切人口稠密的地方,宣传和推广节制生育,提倡有计划地生育子女,使家庭避免过重的生活负担,使子女受到较好的教育,并且得到充分就业的机会”。

“三年自然灾害”时期过后,人口迅速恢复到高增长状态,中央开始较为系统地推进计划生育政策,并坚持至今。

养得起才愿意生-激流网数据来源:国家统计局,制图:正经评论

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我国的计生政策几经变迁,大致分为四个阶段,盘点如下:

第一阶段:1963-1971年

A:政策

1962年12月18日出台了“中共中央、国务院关于认真提倡计划生育的指示“(中发[1962]698号),就四个方面做出了具体指示:“一是在城市和人口稠密的农村地区,认真加强对节制生育和计划生育工作的领导;二是做好计划生育的宣传与技术指导;三是做好避孕药品、用具的生产供应工作;四是关于人工流产及绝育手术问题。”

B:实施范围

以城市和人口稠密的农村为重点,在全国大、中、小全部168个城市开展,还有400个县都不同程度地开展了计划生育工作。

C:效果与评价

从1964年开始改变了人口出生率和自然增长率城市历年高于农村的状况,60年代后期人口生育水平呈现下降趋势。人口出生率从1963年的43.6‰降至1971年的30.74‰。总和生育率由1966年的最高峰6.38降至1971年的5.4。

这一阶段的政策总体成功。实施手段温和,达到了预期效果,在施行政策时坚持说服教育和群众自愿的原则,辅之以必要的奖励计划生育的措施,积极加以提倡,不搞硬性规定,不搞强迫命令,使计划生育成为广大群众的自觉行动。

第二阶段:1971-1979年

A:政策

“一个太少,两个正好,三个多了”,这是上世纪70年代,人们常挂在口头的一句顺口溜。1971年7月8日国务院转发卫生部等《关于做好计划生育工作的报告》,要求加强对计划生育工作的领导。在计划生育宣传教育上提出“晚、稀、少”的口号。“晚”是指男25周岁、女23周岁才结婚;“稀”指拉长生育间隔,两胎要间隔4年左右;“少”是指只生两个孩子。后来又改进为“晚、晚、少、优”。

B:实施范围

全国范围内实施。

C:效果与评价

人口出生率从1971年的30.74‰降至1979年的17.82‰。1970年的总和生育率是5.72,到1979年,总和生育率降至2.24,接近世代更替水平,是一个较为合理的水平。

这一阶段的政策总体成功。中发[1974]32号文件指出:“实行计划生育,是一场破旧立新、移风易俗的深入的思想革命。要充分发动群众和依靠群众,做好深入细致的思想工作,在群众自觉的基础上,把计划生育落实到人,不要强迫命令。”开展思想工作、群众工作,使群众自觉实行计划生育,是这一时期的总基调。

第三阶段:1979-2011年

A:政策

这一阶段是温和自愿的计生政策转向严厉的一胎化阶段。1978年10月,中共中央发布69号文件,提出一对夫妻生育孩子的数量“最好一个,最多两个”。这是中央文件里首次就公民生育子女的具体数目做出明确指示。1979年1月,全国计划生育工作会议召开,贯彻69号文件,在贯彻中把“最多两个”去掉,变成了“最好一个”,独生子女政策至此正式开始。1980年9月,中共中央发出了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,提倡一对夫妻只生一个孩子。1982年12月4日,五届全国人大五次会议计划生育入宪。1991年5月12日,国务院颁布《关于加强计划生育工作,严格控制人口增长的决定》,自1991年起,中央每年召开一次计划生育工作座谈会,由时任总书记和总理负责,并请各省区市的党政一把手参加。

这一时期,城市普遍推行“一孩制”,即一个家庭只生一个孩子。对于第一个孩子先天性残疾或无法治愈的疾病,以及后天性造成残疾或无法治愈疾病,由县级以上(含县级)医院开具证明,可以生二胎。农村政策各不相同。有的地方规定第一胎是男孩的只允许生一胎。有的地方规定第一胎是男孩的,间隔5到7年可以生二胎。有的地方规定第一胎是女孩的,可以生二胎。很多高寒山区严重缺乏劳动力,规定第一胎无论是男是女都可以生二胎。少数民族地区,有的允许生二胎或三胎,有的少数民族没有要求。

B:实施范围

全国范围内实施。

C:效果与评价

1979-1987年间,虽然政策较以往更为严厉且具有强制性,但这一阶段的人口出生率却不降反升,人口出生率从1979年的17.82‰升至1987年的23.33‰。这说明,人口再生产与社会经济政策息息相关,而并非一个计生政策所能决定。80年代中国农村开始分田到户,作为人口大多数的农民,理性的选择就是多生孩子,特别是多生男孩,农民的生育意愿因之高涨,严厉的措施也无法遏制这种趋势。随后更加严格的政策措施出台,直至1991年中央要求各级党委、政府务必把计划生育工作摆到与经济建设同等重要的位置上,党政一把手必须亲自抓,负总责,各级党委和政府都要成立人口与计划生育领导小组,承担完成本地区人口计划的责任,实行人口与计划生育目标管理责任制。在不断加码的严厉措施下,人口出生率从1988年开始逐年下降,直降至2011年的11.93‰。

从1990年开始,中国人口的总和生育率从接近临界点的2.14一路下跌,跌至2011年的1.63,大大低于2.1的世代更替水平。

这一阶段人口政策有得有失。管控人口数量的目的达到了,但产生的问题较多。1978年底之后计生政策逐渐严厉化,即由原来的二胎、三胎政策导向一胎,且由原来的提倡、奖励等柔性措施转为严厉的强制措施,农村地区大量采用简单粗暴的手段,牵牲口、搬家具、扒房子乃至强制结扎等现象十分普遍,严重影响社会和谐稳定与干群关系。持续三十年的一胎政策导致总和生育率跌破临界点,短期内难以恢复,为之后的老龄化、少子化危机埋下了伏笔

第四阶段:2012-今

A:政策

这一阶段是计划生育政策逐渐放松阶段。2011年11月,中国各地全面实施双独二孩政策;2013年12月,中国实施单独二孩政策;2015年10月,中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报指出:坚持计划生育基本国策,积极开展应对人口老龄化行动,实施全面二孩政策;2021年5月31日,中共中央政治局召开会议,会议指出,进一步优化生育政策,实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。

B:实施范围

全国范围内实施。

C:效果与评价

从人口生育率指标来看,新政策实施后的第二年,人口出生率都有短暂回升,但又马上转为下降,从2011年的11.93‰降至2019年的10.48‰,总和生育率则一直徘徊在1.70左右的低位,2020年则突降至1.3(与新冠疫情有关)。总体来讲,对促进生育效果不明显,需要有更多的配套措施实施。

2021年5月31日,三孩政策公布后,中央强调要促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接,配套措施包括将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑,加强适婚青年婚恋观、家庭观教育引导,对婚嫁陋习、天价彩礼等不良社会风气进行治理,提高优生优育服务水平,发展普惠托育服务体系,推进教育公平与优质教育资源供给,降低家庭教育开支,等等。

结论

六七十年代我国以政治思想工作挂帅,坚持走群众路线,始终坚持说服教育和群众自愿的原则,辅之以必要的奖励计划生育的措施,积极加以提倡,不搞硬性规定,不搞强迫命令,有效达到政策出台的预期目的。这一阶段的计生政策总体来讲是成功的。

1979年8月5日,《光明日报》以近整版篇幅,发表了中国社科院经济研究所田雪原的一篇文章——《为马寅初先生的新人口论翻案》,标志着对改革开放前人口政策的否定,并转而实行更为严厉的计生政策。从1978年底之后计生政策逐渐严厉化,即由原来的二胎、三胎政策到一胎,且由原来的提倡、奖励等柔性措施转为严厉的强制措施,但人口出生率在1988年前却不降反升,在更为严厉的政策措施下人口出生率才开始反转。这一阶段的前期未达预期目标,后期人口出生率虽然下降,但总和生育率却降至世代更替水平以下,为未来的社会发展埋下了隐忧。这一时期的实践中不再强调深入细致的思想工作和群众的自觉自愿,对干群关系影响较大,留下了诸多争议。

2011年后为计划生育政策逐步放宽阶段,在坚持计划生育的基本国策的基础上,逐渐实行双独二孩、单独二孩、全面二孩乃至最近的全面三孩政策。双独二孩、单独二孩、全面二孩实施后的第二年,人口出生率都有短暂回升,但又马上转为下降,从2011年的11.93‰降至2019年的10.48‰,总和生育率则一直徘徊在1.70左右的低位,2020年则突降至1.3(与新冠疫情有关)。总体来讲,对促进生育效果不明显。

人口政策的实施,总体来讲要受当时的社会经济条件的制约。计划经济年代,生活在国营或集体体制下的人们,比较容易将计划生育政策转变为个体的自觉自愿行为;在农村实行包产到户后,农业生产与传统的小农经济实际上是有传承关系的,因而在观念上也更易接受多子多福、重男轻女的传统观念影响,导致人口出生率的反弹和计生政策的日趋严厉;在市场经济确立后、农民日益转化为雇佣劳动者的年代,人口再生产则主要受资本再生产条件的制约,单纯的计生政策难以发挥作用,需要实际上提高劳动收入份额,并提供切实有效的配套措施。

三孩新政实施,只有让群众生得起、养得起、愿意生,才是政策实施成功的关键。

原标题:什么样的人口政策才能成功?

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养得起才愿意生-激流网(作者: 正经沙龙。责任编辑:郭琦)